Le Sénat vu du Jardin du Luxembourg

Chapitre 8. Les attributions du Parlement de la Vème République

419. Selon l'article 24 de la Constitution (réforme Sarkozy 2008) :"Le Parlement vote la loi. Il contrôle l'action du Gouvernement. Il évalue les politiques publiques" (al. 1). "Il comprend l'Assemblée nationale et le Sénat" (al.2).
Le Parlement de la Vème République est donc bicaméral : il est composé de deux chambres, l'Assemblée Nationale et le Sénat.

Ce bicaméralisme est inégalitaire, en effet :
- l'Assemblée Nationale est élue au suffrage universel direct alors que le Sénat est élu au suffrage universel indirect ;
- l'Assemblée Nationale en cas de désaccord à propos du vote d'une loi décide en dernier ressort ;
- l'Assemblée Nationale discute en premier de la loi de finances de l'année (projet de budget) ;
- l'Assemblée Nationale discute en premier des lois de financement de la sécurité sociale (depuis la réforme constitutionnelle du 22 février 1996) ;
- l'Assemblée Nationale est seule à pouvoir censurer le Gouvernement, mais elle est également la seule à pouvoir être dissoute par le Président de la République ;
- les députés sont les seuls parlementaires à pouvoir demander l'ouverture d'une session extraordinaire.

Toutefois le Sénat a un droit de veto pour ce qui est des lois organiques le concernant (article 46 alinéa 4) et depuis la réforme Raffarin de 2003 le Sénat est saisi en premier des "projets de loi ayant pour principal objet l'organisation des collectivités territoriales et relatifs aux instances représentatives des Français établis hors de France" (article 39 alinéa 2).

Section 1. Le pouvoir législatif du Parlement

420. Selon la jurisprudence du Conseil Constitutionnel le pouvoir législatif trouve son fondement dans les Principes généraux du droit (Cons. Const., 26 juin 1969, Monuments historiques) et certains articles de la Constitution tels les article 66 (Cons. const., 28 novembre 1973, Code rural) et 72 (Cons. Const, 2 juillet 1965, Retraite des marins du commerce) mais le fondement premier et principal se trouve dans l'article 34.

§ 1. L'étendue du pouvoir législatif : l'article 34 de la Constitution (une compétence d'attribution)

421. Depuis 1958 le pouvoir législatif du Parlement est limité par les dispositions de l'article 34.
Le Parlement vote les lois de ratification des traités, les lois constitutionnelles, les lois organiques, les lois de finances, les lois de financement de la sécurité sociale (réforme Chirac de février 1996), des lois de programmation déterminant les objectifs de l'action de l'Etat et définissant les orientations pluriannuelles des finances publiques qui s'inscrivent dans l'objectif d'équilibre des comptes des administrations publiques (réforme Sarkozy de 2008).
Mais le Parlement ne peut voter de lois ordinaires que pour fixer certaines règles et pour déterminer certains principes fondamentaux.

A/ Le Parlement intervient pour fixer certaines règles

422. Tout d'abord le Parlement vote la loi pour fixer les règles concernant :
- les droits civiques et les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l'exercice des libertés publiques; la liberté, le pluralisme et l'indépendance des médias (réforme Sarkozy 2008); les sujétions imposées par la Défense Nationale aux citoyens en leur personne et en leurs biens ;
- la nationalité, l'état et la capacité des personnes, les régimes matrimoniaux, les successions et libéralités ;
- la détermination des crimes et délits, ainsi que les peines qui leur sont applicables ; la procédure pénale ; l'amnistie ; la création de nouveaux ordres de juridiction et le statut des magistrats ;
- l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures ; le régime d'émission de la monnaie.

Le Parlement intervient également pour fixer les règles concernant :
- le régime électoral des assemblées parlementaires, des assemblées locales et des instances représentatives des Français établis hors de France ainsi que les conditions d'exercice des mandats électoraux et des fonctions électives des membres des assemblées délibérantes des collectivités territoriales (réforme Sarkozy 2008);
- la création de catégories d'établissements publics ;
- les garanties fondamentales accordées aux fonctionnaires civils et militaires de l'Etat ;
- les nationalisations d'entreprises et les transferts de propriété d'entreprises du secteur public au secteur privé.

B/ Le Parlement intervient pour déterminer certains principes fondamentaux

423. Le Parlement vote la loi pour déterminer les principes fondamentaux :
- de l'organisation générale de la Défense Nationale ;
- de la libre administration des collectivités locales (territoriales), de leurs compétences et de leurs ressources ;
- de l'enseignement ;
- du régime de la propriété, des droits réels et des obligations civiles et commerciales ;
- du droit du travail, du droit syndical et de la sécurité sociale.

C'est le Gouvernement, de par l'utilisation de son pouvoir réglementaire d'application, qui prend les mesures détaillées nécessaires à la mise en oeuvre des principes fondamentaux déterminés par le Parlement.

Réforme Sarkozy 2008
Un article 34-1 est ajouté qui prévoit que les assemblées parlementaires peuvent voter des résolutions, à condition qu'elles ne mettent pas en cause la responsabilité du Gouvernement ou qu'elles contiennent des injonctions à son égard.

C/ L'interprétation du Conseil constitutionnel

424. Le Conseil constitutionnel interprète de façon extensive certaines dispositions de l'article 34, par exemple :
- les notions d'ordre de juridictions (CC, 18 juillet 1961, Organisation judiciaire) et de catégorie d'établissements publics ;
- l'étendue des principes fondamentaux qu'il confond quasiment avec la notion de règle (CC, 23 mai 1979, Nouvelle-Calédonie).

§ 2. La délégation du pouvoir législatif : l'article 38 de la Constitution

425. Selon l’article 38 le Parlement peut autoriser le Gouvernement à intervenir dans son domaine législatif en votant une loi d'habilitation qui permet au Gouvernement, pendant un délai limité, de prendre par ordonnances les mesures qu'il estime nécessaires pour l'exécution de son programme.

Le projet de loi d'habilitation doit justifier de façon précise la demande du Gouvernement et indiquer clairement quelle est la finalité des mesures envisagées (CC, 12 janvier 1977, Chambre des députés du Territoire Français des Afars et des Issas).
Les ordonnances sont prises en Conseil des ministres, sous la signature du Président de la République, après avis du Conseil d'Etat.
Elles doivent être ratifiées par le Parlement, avant l'expiration d'un délai qui est fixé par la loi d'habilitation, la ratification ne pouvant être qu'expresse (réforme Sarkozy 2008).

Entre leur publication et l'expiration du délai, les ordonnances ont juridiquement valeur d'acte réglementaire. Elles peuvent donc être attaquées devant le Conseil d'Etat par le recours pour excés de pouvoir (CE, 24 novembre 1961, Fédération nationale des syndicats de police) et modifiées par une ordonnance ultérieure ou par une loi.
Après l'expiration du délai mais avant ratification l'ordonnance garde sa valeur d'acte réglementaire attaquable mais ne peut être modifiée que par une loi - sa matière étant redevenue législative.
Après ratification les ordonnances ont valeur législative, ne peuvent plus être attaquées, ne peuvent être modifiées que par une loi.

§ 3. La procédure législative ordinaire

A/ L'initiative des lois (art. 39)

I. L'initiative du Premier ministre

426. Le Premier ministre, en Conseil des ministres, a l'initiative des lois.
Il peut présenter des projets de lois, qui sont soumis pour avis juridique au Conseil d'Etat et, éventuellement, au Conseil Economique et Social.
Le projet de loi est déposé par le Premier ministre sur le bureau soit de l'Assemblée nationale soit du Sénat (dans leurs services au bureau compétent).
Depuis la réforme Sarkozy de 2008 il doit s'écouler 6 semaines entre le dépôt du projet de loi ordinaire et sa discussion en séance publique.

II. L'initiative d'un parlementaire

427. Les parlementaires ont également l'initiative des lois. Ils peuvent présenter des propositions de lois.
La proposition de loi est déposée par son auteur sur le bureau de son assemblée.
Toutefois les propositions présentées par les parlementaires sont irrecevables si elles ont pour conséquence d'entraîner une diminution des ressources financières de l'Etat ou une augmentation des charges sans compensation.
Il en est de même pour les amendements parlementaires (article 40).
Par ailleurs le Gouvernement peut soulever l'exception d'irrecevabilité contre une proposition de loi qui empièterait sur le domaine réglementaire de l'article 37 (article 41). Il s'agit d'une simple faculté qui relève de l'opportunité (CC, 23 janvier 1987, Conseil de la concurrence).

B/ L'intervention des Commissions parlementaires

428. Le texte imprimé du projet ou de la proposition est soumis à une commission parlementaire, soit l'une des commissions permanentes (réforme Sarkozy de 2008 : limités à huit dans chaque assemblée), soit une commission spéciale.
La commission saisie désigne un rapporteur qui rédige un premier rapport.

La commission peut proposer des amendements :
Avant la réforme Sarkozy de 2008
- s'il s'agit d'une proposition, les amendements sont incorporés au texte,
- s'il s'agit d'un projet, les amendements sont présentés séparément par le président de la commission ou son représentant lors des débats devant l'assemblée.
Après la réforme Sarkozy de 2008
Les amendements d'un projet sont incorporés au texte, sauf demande du gouvernement acceptée par la commission.

Lorsque la commission s'est définitivement prononcée sur le texte le rapporteur rédige le rapport final.

Si le texte concerne plusieurs matières il est soumis à plusieurs commissions. L'une d'elles est saisie à titre principal, l'on dit qu'elle est saisie au fond, et les autres sont saisies pour avis.

C/ Le vote de la loi

I. L'inscription à l'ordre du jour des assemblées

429. La discussion d'un texte ne peut intervenir que s'il a été préalablement inscrit à l'ordre du jour.

Le Gouvernement a priorité pour faire inscrire à l'ordre du jour ses projets et les propositions de lois acceptées par lui.

Réforme Sarkozy de 2008

La Conférence des présidents de la première assemblée saisie, Assemblée nationale ou Sénat, n'inscrit que les projets recevables à l'ordre du jour. En cas de désaccord avec le Gouvernement sur la recevabilité le Conseil constitutionnel est saisi soit par le Premier ministre soit par le président le l'assemblée concernée (art. 39 al. 4).

Réforme Sarkozy de 2008
Le Président de l'assemblée concernée pour demander l'avis du Conseil d'Etat à propos de la recevabilité d'une proposition de loi, sauf si son auteur s'y oppose.

La réforme Sarkozy de 2008

L'article 48 a été profondément remanié dans un sens parlementariste (retour à la IVème République ?).
Deux semaines de séance sur quatre sont réservés à l'examen des textes du Gouvernement.
Une semaine sur quatre est réservée au contrôle du Gouvernement et à l'évaluation des politiques publiques.
Un jour de séance par mois est réservé à l'opposition.
Une séance par semaine au moins, y compris pendant les sessions extraordinaires, est réservée aux questions des parlementaires et aux réponses du Gouvernement.

II. Les débats

430. Le Premier ministre, ou le ministre compétent, donne l'avis du Gouvernement.
Le (ou les) rapporteur(s) présente(nt) ses (leurs) conclusions.
Les parlementaires peuvent soulever une exception d'irrecevabilité pour inconstitutionnalité. Si l'exception est adoptée elle a pour effet d'interrompre la procédure.
Les parlementaires peuvent également déposer une question préalable. Si elle est adoptée le texte est rejeté.

Si la procédure suit son cours normal les représentants des groupes politiques interviennent au fond, avec un temps de parole limité, pour donner leur avis à propos du texte. Ils peuvent être interrompu par le représentant du Gouvernement, le président et le rapporteur de la commission compétente au fond, et par un autre parlementaire s'ils l'autorisent à le faire.
Un conseiller économique et social peut présenter l'avis du CES lorsque celui-ci a été saisi.
Lorsque la discussion générale est close une motion de renvoi peut être présentée. Si elle est adoptée le texte est renvoyé devant la commission compétente pour un nouvel examen.

S'il n'y a pas renvoi le texte est alors discuté article par article. Le Gouvernement et les parlementaires peuvent présenter sur chaque article des amendements : toutefois le Gouvernement peut s'opposer à l'examen de tout amendement qui n'aurait pas été préalablement soumis à la commission compétente.
(Le nombre des amendaments déposés peut être considérable (plus de 11 000 en février 2003 contre la loi qui modifie le scrutin aux élections européennes et régionales. Des amendements non pas nécessairement pour "améliorer" le texte déposé, mais pour retarder le vote. Pour mettre fin à la fronde parlementaire l'article 49 al. 3 a alors été utilisé (voir infra).
Mais tous les records ont été battus à l'automne 2006 à propos de la privatisation et de la fusion de Gaz de France avec Suez. 137 449 amendements ont alors été déposés. Une procédure systématiquement démagogique qui privilégie la forme sur le fond et qui ne donne par nécessairement une bonne image du travail parlementaire.).

Une motion préjudicielle ou incidente peut alors intervenir, qui impose, si elle est votée, un supplément d'information, ou la reprise de la discussion.
Le renvoi en commission est encore possible. Il est de droit s'il est demandé par le Gouvernement ou par la commission compétente sur le fond. Il peut être voté par l'assemblée dans les autres hypothèses.
Avant la clôture des débats le Gouvernement, la commission ou un parlementaire, peuvent demander une seconde délibération sur tout ou partie du texte déjà voté.

Lorsque chaque article et chaque amendement a fait l'objet d'un vote, l'ensemble du texte est soumis au vote définitif, après que chaque représentant des groupes politiques ait donné "les explications de vote".
Toutefois le Gouvernement peut demander à utiliser, pour des raisons d'opportunité politique, la technique du vote bloqué. L'assemblée se prononce alors par un seul vote sur tout ou partie du texte en discussion en ne retenant que les amendements proposés ou acceptés par le Gouvernement.

Il convient de noter que le vote peut intervenir sans débat lorsque tous les parlementaires en sont d'accord (procédure fréquente pour les lois de ratification des traités).

III. La technique du vote

430-1. Le vote intervient soit au scrutin public ordinaire, soit au scrutin public à la tribune, soit par mains levées, soit par assis et levés.

Le scrutin public ordinaire est effectué au moyen du vote électronique. Chaque parlementaire dispose d'une clef lui permettant d'intervenir. L'obligation du vote personnel est inscrite à l'article 27.2 de la Constitution. La délégation de vote n’est possible que pour un mandat en cas de maladie, mission temporaire, cas de force majeure... mais l’interprétation du bureau des assemblées est très libérale. Dès les débuts de la Vème République les chefs de groupes se déplacent dans les travées avec des trousseaux de clefs pour faire voter les absents, qui sont très souvent les plus nombreux. Cette pratique du "vote à la clef" a été validée par le Conseil Constitutionnel en 1987 (CC, 23 janvier 1987). Sous la présidence de M. Philippe Séguin le vote personnel, afin de lutter contre l’absentéisme, est fortement encouragé...

Le scrutin public à la tribune, qui est utilisé lorsqu’il y a application de l’article 49, est également effectué au moyen du vote électronique depuis avril 1994. Chaque député dispose de bulletins de vote à code barre, un rouge pour l’abstention, un blanc pour le vote positif, un bleu pour le vote négatif, bulletins qui portent électroniquement et « en clair » le nom et le prénom du député, de sa circonscription et le sens de son vote. Le député introduit son bulletin dans une urne électronique situé sur la tribune. Le résultat du vote est connu immédiatement par affichage électronique.

IV. La "navette" et l'intervention de la commission mixte paritaire

1° La "navette" (article 45 al.1)

431. Tout projet, ou toute proposition, de loi doit être examiné successivement par les deux assemblées, et voté en termes identiques.
Théoriquement la "navette" entre les deux chambres peut se faire jusqu'au vote définitif du texte. Toutefois pour éviter la pratique des "navettes" interminables comme sous la IIIème République la Constitution de 1958 prévoit une procédure particulière, celle qui fait intervenir la commission mixte paritaire.

2° La commission mixte paritaire (article 45 al.2,3,4)

432. Lorsqu'il y a désaccord entre l'Assemblée Nationale et le Sénat la procédure est alors la suivante :
- après deux lectures par chaque assemblée, ou après une seule lecture si le Gouvernement a déclaré l'urgence, le Premier ministre peut provoquer la réunion d'une commission mixte paritaire comprenant sept députés et sept sénateurs ;
- la commission mixte paritaire est chargée d'élaborer un texte de compromis ;
- le texte de compromis peut être soumis par le Gouvernement aux deux assemblées ; aucun amendement n'est recevable sauf accord du Gouvernement, mais le droit d'amender est plus limité depuis la Décision 98-402 DC du Conseil constitutionnel du 25 juin 1998, désormais les seuls amendements susceptibles d'être adoptés après CMP (Commission mixte paritaire) doivent être en relation directe avec une disposition du texte en discussion ou bien doivent être dictés par la nécessité d'assurer une coordination avec d'autres textes en cours d'examen au Parlement ;
- si la commission ne réussit pas à élaborer un texte de compromis, ou si le texte de compromis n'est pas voté par les assemblées, le Gouvernement, après une nouvelle lecture du texte d'origine par les deux assemblées, peut demander à l'Assemblée Nationale de décider en dernier ressort ;
- l'Assemblée Nationale peut alors reprendre soit le texte élaboré par la commission mixte paritaire, s'il existe, soit le dernier texte voté par elle mais rejeté par le Sénat - modifié le cas échéant par un ou plusieurs des amendements votés par le Sénat lors de la "navette" entre les deux chambres.

D/ La promulgation et la publication de la loi

433. La loi définitivement votée est promulguée dans les quinze jours par le Président de la République (art.10, Const.).
Mais celui-ci, avant la promulgation, peut la soumettre au contrôle de constitutionnalité du Conseil constitutionnel.
Il peut également demander au Parlement une seconde lecture.

La loi promulguée est publiée au Journal Officiel et devient applicable un jour franc après la publication pour Paris, et un jour franc après l'arrivée du J.O. au chef lieu d'arrondissement.

L'application effective de la loi peut nécessiter la parution de décrets d'application, et même de circulaires interprétatives. Le délai de parution des décrets est d'environ six mois, mais certaines lois nécessitent des délais plus longs, et certaines attendent toujours leur décret. Le fait que la loi prévoit elle-même une date limite pour la publication du décret d'application n'entraîne pas la nullité d'un décret qui serait publié postérieurement à cette date (CE, Ass., 23 oct. 1992, Diemert, à propos du permis de conduire "à points").

Le service des commissions du Sénat étudie les conditions d'application des lois. De juin 1988 à septembre 1994, sur les 261 lois votées sans déclaration d'urgence : sont devenues sans objet 1%, sont non appliquées 10%, sont appliquées partiellement 18%, sont appliquées sans décrets 47%, sont appliquées avec décrets 24%. Les lois avec décrets peuvent être appliquées avec plusieurs années de retard, le record appartient à la loi du 15 juillet 1975 sur l'élimination des déchets dont certains décrets et arrêtés d'application n'ont été pris qu'après le vote de la loi du 13 juillet 1992 sur la protection de l'environnement. De juin 1988 à septembre 1994, sur les 159 lois votées après déclaration d'urgence : sont devenues sans objet 1%, sont non appliquées 3%, sont appliquées partiellement 43%, sont appliquées sans décrets 18%, sont appliquées avec décrets 35%.

§ 4. Les procédures législatives spéciales

A/ Le vote des lois de finances de l'année

I. Les diverses lois de finances

434. Il existe en droit français trois sortes de lois de finances :
- la loi de finances de l'année (budget), qui prévoit et autorise l'ensemble des ressources et des charges annuelles de l'Etat ; elle comprend deux parties, la première qui autorise la perception des impôts et des taxes, les nouvelles dispositions fiscales et présente le bilan global des ressources et des charges, la seconde qui prévoit les autorisations de dépenses ministère par ministère et catégorie par catégorie et distingue les "services votés" - la reconduction de dépenses déjà autorisées - des "dépenses nouvelles" ;
- la loi de finances rectificative (ou collectif budgétaire), qui, en cours d'année, rectifie les dispositions de la loi de finances de l'année ;
- la loi de réglement, qui constate les résultats financiers de l'année, qui est le budget tel qu'il a été réellement exécuté.

II. La procédure spéciale normale (article 47)

435. La procédure a été réformée par la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances, qui modifie assez pronfondément les dispositions de l'ordonnance gaulliste du 2 janvier 1959. Aussi curieux que cela puisse paraître dans un pays qui se dit démocratique et prétend être un "Etat de droit" la procédure n'était pas, paraît-il, assez "transparente" pour permettre aux parlementaires de contrôler efficacement l'utilisation des fonds publics, c'est à dire de l'argent des contribuables, par les administrations. Ces nouvelles dispositions, n'en doutons pas, permettront, enfin, d'y voir plus clair ...

Le projet de loi de finances de l'année doit être déposé en premier lieu sur le bureau de l'Assemblée Nationale. Les rapporteurs disposent de larges pouvoirs d'investigation, leur permettant notamment d'enquêter "sur pièces et sur place".
L'Assemblée Nationale doit se prononcer en première lecture dans un délai de 40 jours après le dépôt du projet.
Le Sénat doit se prononcer dans un délai de 15 jours si l'Assemblée n'a pas respecté le délai de 40 jours - sinon il dispose de 20 jours.

Sans résultat positif le Gouvernement doit utiliser la procédure de la commission mixte paritaire.
Au total le Parlement dispose d'un délai de 70 jours pour voter le projet de budget, en deux fois, tout d'abord sur la première partie, les recettes, ensuite sur la deuxième partie, les dépenses (CC, 24 décembre 1979, Lois de finances pour 1980).

III. Les procédures exceptionnelles

436. Si le délai total de 70 jours n'est pas respecté par le Parlement le Gouvernement peut mettre le projet en vigueur par ordonnance.
Si le retard provient du Gouvernement, qui n'a pas déposé son projet en temps utile pour qu'il soit voté dans les 70 jours, celui-ci peut :
- demander à l'Assemblée Nationale, avant le 11 décembre (après la réforme du 4 août 1995 et selon la formulation de la loi organique du 16 décembre 1995), d'émettre un vote sur la première partie de la loi de finances (recettes); ce projet de loi partiel est soumis au Sénat selon la procédure d'urgence ;
- déposer, si la procédure précédente n'a pas été suivie ou n'a pas aboutie, devant l'Assemblée Nationale, avant le 19 décembre (après la réforme de 1995, idem), un projet de loi spéciale l'autorisant à continuer à percevoir les impôts sur les bases de l'année précédente.
Dans les deux cas la procédure normale de discussion de la loi de finances se poursuit en janvier.
Si le retard vient du fait que la loi de finances, votée dans les délais, a été annulée par le Conseil Constitutionnel le Gouvernement peut utiliser la procédure de la loi spéciale (CC, 24/30 décembre 1979).

B/ Le vote des lois organiques

437. Les lois organiques sont destinées à préciser le contenu de la Constitution et à développer ce contenu. Ce sont des lois d'application de la Constitution.
Les projets ou propositions de lois organiques ne peuvent être votés qu'après un délai de quinze jours suivant leur dépôt.
Si la procédure de la Commission mixte paritaire est utilisée l'Assemblée Nationale ne peut se prononcer en dernier ressort qu'à la majorité absolue de ses membres.
Les lois organiques relatives au Sénat doivent être votées par les deux assemblées - ce qui signifie que la procédure de la Commission mixte n'est pas applicable lorsqu'elle n'aboutit pas à un accord entre les deux assemblées (véto du Sénat).
Les lois organiques doivent être obligatoirement soumises au Conseil constitutionnel, qui vérifie notamment que le contenu de la loi relève bien du domaine organique (CC, 7 janvier 1988, Contrôle parlementaire des régimes sociaux - en l'espèce la non-conformité est totale).

C/ le vote des lois constitutionnelles (art.89)

438. Les lois constitutionnelles sont votées par les deux assemblées, Assemblée nationale et Sénat, en termes identiques mais la révision ne devient définitive qu’après avoir été approuvé par référendum ou sur l’intervention du Président de la République par les deux assemblées réunies en Congrès à Versailles se prononçant à la majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés.

D/ Le vote des lois de financement de la sécurité sociale (art. 47-1)

438-1. La loi constitutionnelle n°96-138 du 22 février 1996 a créé une nouvelle catégorie de lois en insérant à l'article 34 de la Constitution un nouvel alinéa (al. 6) ainsi rédigé : "Les lois de financement de la sécurité sociale déterminent les conditions générales de son équilibre financier et, compte tenu de leurs prévisions de recettes, fixent ses objectifs de dépenses, dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique".
Les projets de loi de financement de la sécurité sociale, comme les projets de loi de finances, sont soumis en premier lieu à l'Assemblée nationale (art. 39).
L'Assemblée nationale dispose de vingt jours après le dépôt du projet pour le voter en première lecture. A défaut le Gouvernement saisit le Sénat qui doit voter le texte dans le délai de quinze jours.
Au total le Parlement dispose d’un délai de cinquante jours. Si le Parlement ne s'est pas prononcé dans ce délai les dispositions du projet peuvent être mises en oeuvre par ordonnance.
Ces délais sont suspendus lorsque le Parlement n'est pas en session et lorsque les assemblées ne tiennent pas séance, conformément à l’article 28 al. 2.

Section 2. Le pouvoir politique du Parlement

439. Le Parlement contrôle l'action du Gouvernement, sans ou avec mise en jeu de sa responsabilité politique.

§ 1. Le contrôle du Gouvernement sans mise en jeu de sa responsabilité politique

A/ Les Commissions parlementaires (voir chapitre 7, n° 410 et suivants)

I. Les Commissions permanentes

440. Les Commissions permanentes (voir supra) peuvent entendre les ministres avec l'accord du Premier ministre. Par ailleurs les rapports sur le budget peuvent contenir des informations intéressantes concernant l'utilisation des impôts.

II. Les Commissions d'enquête (Loi n°91-698 du 20 juillet 1991)

441. Les Commissions d’enquête sont créées pour obtenir des informations soit sur des faits déterminés, soit pour étudier la gestion financière et administrative des services publics et des entreprises nationales. Les faits qui font l'objet de poursuites judiciaires échappent à l'enquête pendant la durée des poursuites.
Comme exemple de commission d'enquête on peut citer la commission d'enquête sur l'affaire pénale dite "d'Outreau" (Mars 2006).

B/ Les questions

I. Les questions orales (Const.art. 48 al.2)

442. Une séance par semaine au moins est réservée aux questions orales.
Au début de la Vème République les parlementaires peuvent poser des questions orales avec ou sans débat, qui ne peuvent faire l'objet d'un vote.
Pour les questions orales avec débat, la procédure était la suivante : l'auteur de la question dispose de 10 à 20 minutes pour exposer sa requête. Le ministre compétent répond. Le Président de séance organise le débat en donnant un temps de parole aux orateurs qui se sont inscrits, l'auteur de la question ayant priorité d'intervention pour 10 minutes au plus. Le débat ne peut être suivi d'un vote (CC,17/18/24 juin 1959, Règlement de l'A.N.). La Conférence des Présidents est compétente pour sélectionner les questions. Après 1962, contrôlée par la majorité présidentielle, la Conférence écarta les questions qui pouvaient embarrasser le Gouvernement Pompidou. Les questions orales avec débat tombèrent en désuétude à l'Assemblée nationale. La procédure n'y a pas été utilisée depuis 1978. Le Sénat organise quelques séances par session, qui peuvent porter sur des sujets européens.
Pour les questions orales sans débat la procédure était la suivante : l'auteur de la question expose en deux minutes sa requête. Le ministre compétent répond sans limitation de durée, sauf à ne pas dépasser une durée raisonnable sous le contrôle du Président de séance. L'auteur de la question peut reprendre la parole pendant 5 minutes. Le ministre peut répondre de nouveau, toujours sans limitation de durée. En début de législature la Conférence des Présidents répartit le nombre des questions qui pourront être posées chaque semaine par les différents groupes politiques en fonction de leur importance numérique. Sauf exceptions rarissimes, seuls quelques parlementaires, dont certains rédigent leur courrier ou lisent leur journal, assistent à la séance. Les questions orales sans débat sont remplacées en 1969 par les questions d’actualité puis en 1974 par les questions au Gouvernement.

II. Les questions au Gouvernement dites d'actualité (orales)

443. Depuis juin 1974, en vertu d'une coutume constitutionnelle reposant sur un double consensus : entre, d'une part, les groupes politiques, et, d'autre part, entre le Parlement et le Gouvernement, les parlementaires peuvent poser des questions au Gouvernement qui sont des questions d'intérêt général, portant sur l'actualité. Les séances du mardi et mercredi après-midi à l'Assemblée Nationale et jeudi après-midi au Sénat, de 15 à 16 heures, sont réservées à ce type de question.
Avant la réforme Sarkozy de 2008
Après 1981 la Conférence des Présidents répartit le temps de parole selon l'importance numérique des groupes, les non-inscrits pouvant s'exprimer de temps en temps.

Depuis la réforme Sarkozy de 2008
Le temps de parole est identique pour la majorité et pour l'opposition.

La question, qui depuis 1993 n'est plus déposée au secrétariat de la Conférence des Présidents (mais les députés de la majorité peuvent évidemment donner le thème de leur question à leurs ministres), est lue par son auteur (2 minutes 30) et s'adresse au Premier ministre ou à un ministre, qui répond personnellement (2,30 minutes pour les ministres et sans limite de temps pour le Premier) ou se fait représenter par un collègue (il peut y avoir refus de répondre).
Les séances sont télévisées, ce qui permet aux parlementaires, notamment de province, de se montrer à leurs électeurs dans l'exercice de leurs fonctions. Les parlementaires sont aujourd'hui, du fait de la présence de la télévision et du fait qu'ils ont enfin pris conscience de son influence, beaucoup plus nombreux à être présents alors que dans le passé le réalisateur de l'émission devait généralement faire de gros efforts de cadrage pour que le Peuple Souverain ne s'aperçoive pas trop qu'ils n'étaient que quelques uns.

III. Les questions écrites (Réglement A.N., art. 139)

444. Les parlementaires peuvent poser des questions écrites au Premier ministre ou aux ministres. Elles sont publiées au Journal Officiel ainsi que les réponses.
Le délai de réponse est normalement d'un mois. Toutefois le ministre intéressé peut demander un délai supplémentaire d'un mois. Au bout de ce délai supplémentaire la question peut encore être transformée en question orale ou bénéficier d'une nouvelle prolongation d'un mois. Le ministre peut refuser de répondre si l'intérêt public est en cause, s'il y a "caractère diplomatique" ou "secret défense". De fait le délai "coutumier" est actuellement de 2 mois, bien qu'environ 20% seulement des questions reçoivent une réponse dans les 2 mois (45 % dans les 3 mois).
Les parlementaires utilisent assez souvent cette procédure pour montrer à leurs électeurs quel est leur sens profond de l'intérêt général. Cette procédure permet cependant, correctement employée, de faire préciser l'interprétation administrative de certains textes, mais les réponses ne sont pas considérées par la jurisprudence comme étant des actes administratifs susceptibles de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir (CE, 20 avril 1956, Casanovas), ce sont des "actes indicatifs", sauf en matière fiscale (Art. L-80A du Livre des procédures fiscales).

C/ Les missions parlementaires

445. Une mission parlementaire est composée de plusieurs députés ou sénateurs chargés d'effectuer une certaine recherche.
La mission d'information permet notamment aux parlementaires de se rendre en France ou à l'étranger, dans de bonnes conditions, afin de s'informer sur les sujets les plus divers. Des rapports sont déposés.
Mais les missions d'information, qui se substituent alors de fait aux commissions d'enquête et de contrôle, sont également constituées pour s'informer sur la gestion des fonds publics.

D/ Les pétitions

446. Prévues par l'article 4 de l'Ordonnance du 17 novembre 1958 c’est une forme de démocratie directe qui permet aux citoyens d'adresser au Parlement des textes écrits exprimant des critiques et demandant des réformes législatives.
Les pétitions sont enregistrées, classées, instruites par les commissions permanentes et renvoyées aux ministres compétents ou évoquées en séance publique - ce qui leur donne une certaine publicité.

Notons que depuis la réforme Raffarin de 2003 le droit de pétition est reconnu par la Constitution au niveau territorial. Selon l'article 72-1 alinéa 1 "les électeurs de chaque collectivité territoriale peuvent, par l'exercice du droit de pétition, demander l'inscription à l'ordre du jour de l'assemblée délibérante de cette collectivité d'une question relevant de sa compétence".

E/ Les autorisations parlementaires

447. Le Président de la République et le Gouvernement doivent dans certains cas demander l'autorisation du Parlement pour agir, il en est ainsi pour :
- la ratification ou l'approbation des traités les plus importants,
- pour la déclaration de guerre,
- pour la prolongation de l'état de siège au-delà de 12 jours,
- pour le lancement des emprunts.

F/ L'approbation d'une déclaration de politique générale par le Sénat

448. Selon l'article 49 al.4 de la Constitution le Premier ministre a la faculté de demander au Sénat l'approbation d'une déclaration de politique générale. Le vote a lieu à la majorité simple (suffrages exprimés). La responsabilité du Gouvernement ne peut être mise en cause.
Cette faculté, que certains considérent comme étant très dangereuse, car elle pourrait conduire à un retour à la pratique de la IIIème République, a été utilisée pour la première fois par M. Jacques Chirac le 10 juin 1975 (175 pour, 98 contre, 8 abstentions), réutilisée par lui en 1986 et par son Premier ministre M. Alain Juppé le 24 mai 1995 (232 pour).
Elle a également été utilisée par M. Raymond Barre en 1978, M. Michel Rocard en 1991 (à propos de la guerre du Golfe).

G/ L'approbation d'une déclaration gouvernementale par l'Assemblée nationale ou le Sénat

Réforme Sarkozy de 2008. Un nouvel article, art. 50-1, prévoit que le Gouvernement, ou un groupe parlementaire, peut demander un débat sur un sujet déterminé, qui peut, si le Gouvernement l'accepte, faire l'objet d'un vote, mais sans engager (officiellement) sa responsabilité.
Cette procédure, mal contrôlée par le Gouvernement, pourrait conduire à un retour aux procédures calamiteuses des IIIème et IVème républiques, ayant conduit à une regrettable instabilité gouvernementale. Mais il est vrai qu'aujourd'hui les décisions les plus importantes sont prises par Bruxelles ...

§ 2. Le contrôle du Gouvernement avec mise en jeu de sa responsabilité politique devant l'Assemblée Nationale (article 49 al.1, .2 et .3)

A/ L'engagement de la responsabilité du Gouvernement sur son programme ou éventuellement sur une déclaration de politique générale (article 49 al.1)

449. Cette procédure (l'ancienne "question de confiance" d'avant 1958) est utilisée par le Premier ministre après la constitution du Gouvernement, afin de vérifier qu'il dispose bien d'une majorité pour réaliser son programme. Il ne peut s'agir d'une investiture comme sous les IIIème et IVème républiques, c'est la raison pour laquelle le Premier ministre n'est nullement obligé de présenter son programme au Parlement immédiatement après la formation de son gouvernement.
Cette procédure peut être utilisée à propos de sa politique (« sur une déclaration de politique générale ») lorsque le Premier ministre l'estime utile, mais il doit le faire avec prudence, car le vote ayant lieu à la majorité simple (suffrage exprimés) le Gouvernement pourrait être renversé "par inadvertance" comme sous les IIIème et IVème République.
La décision d'engager la responsabilité du Gouvernement se fait en Conseil des ministres (« après délibération du Conseil des ministres »).

B/ La motion de censure (article 49 al.2)

450. Selon cette procédure c'est l'Assemblée Nationale qui prend l'initiative. Une motion de censure, condamnant la politique du Gouvernement, peut être déposée qui doit être signée par un dizième au moins des membres de l'assemblée.
Avant la réforme de 1995 les signataires de la motion ne pouvaient en signer une autre (sauf une motion en réponse à l’engagement de la responsabilité du Gouvernement sur un texte, selon la procédure prévue à l’article 49 al. 3) au cours de la même session parlementaire.
Depuis la réforme de 1995 (sauf toujours la même exception de l’art. 49 al.3) : « un député ne peut être signataire de plus de trois motions de censure au cours d’une même session ordinaire et de plus d’une au cours d’une même session extraordinaire ».
Le vote sur la motion de censure ne peut intervenir que 48 heures après son dépôt. La motion pour être adoptée doit être votée à la majorité absolue des députés (majorité des députés composant l'assemblée, 577 députés, donc majorité de 289).
De plus, seuls sont recensés les votes favorables à la censure, ce qui permet de ne pas différencier ceux qui soutiennent ouvertement la politique du Gouvernement et les autres...
Si la motion de censure est votée le Gouvernement est renversé et le Président de la République doit dissoudre l'Assemblée Nationale.
(Depuis 1958 un seul gouvernement a été renversé, le 1er gouvernement Pompidou, le 5 octobre 1962 par 280 voix sur 480 membres. L'Assemblée Nationale a été dissoute par le général Charles de Gaulle le 9 octobre 1962.)

C/ L'engagement de la responsabilité du Gouvernement sur le vote d'un texte de loi (article 49 al.3)

451. Avant la réforme Sarkozy de 2008

C'est le Premier ministre qui a l'initiative de la procédure. Il peut engager la responsabilité du Gouvernement, après délibération du Conseil des ministres, lorsqu'il souhaite que l'un de ses projets de loi, ou une proposition de loi soutenue par lui, soit adoptée, et qu'il craint que cela ne soit pas possible par la procédure normale du fait d’une majorité incertaine, ou psychologiquement délicat pour les députés de sa majorité, ou nécessaire du fait de l’obstruction systématique de l’opposition qui dépose des amendements par milliers pour retarder l’adoption du texte.
Après l'engagement de la responsabilité du Gouvernement un délai de 24 heures s'écoule pendant lequel les parlementaires peuvent déposer une motion de censure. Les précédents signataires d'une motion de censure de l'al.2 rejetée peuvent toujours signer cette motion de censure, qui répond cette fois à une initiative gouvernementale et non pas parlementaire.
Si aucune motion de censure n'est déposée le texte de loi en discussion est adopté (donc sans vote) et le Gouvernement demeure bien entendu en place.
Si une motion de censure est déposée mais est rejetée (même technique de vote que pour l'al.2) le résultat est le même.
Si une motion de censure est déposée et votée le texte de loi en discussion est rejeté et le Gouvernement est renversé. Le Président de la République doit alors dissoudre l'A.N.

(Cette excellente technique a notamment été utilisée en février 2003 à propos de la réforme des scrutins pour les élection européennes et régionales, plus de 11. 000 amendements ayant été déposés par les gauches et les centristes de François Bayrou afin de bloquer le fonctionnement du Parlement.)

Après la réforme Sarkozy de 2008

L'article 40 al. 3 ne peut plus être utilisé qu'une fois par session, mais toujours plusieurs fois pour les projets de loi de finances ou de financement de la sécurité sociale.

§ 3. Les autres pouvoirs du Parlement

A/ Le pouvoir juridictionnel

452. L'Assemblée Nationale et le Sénat élisent au scrutin secret et à la majorité absolue des exprimés les 24 membres et leurs 12 suppléants de la Haute Cour de Justice ainsi que les 12 juges parlementaires et leurs 6 suppléants de la Cour de Justice de la République.
Le Parlement peut voter une loi d'amnistie, loi qui a pour effet d'effacer juridiquement les infractions et les condamnations d'une ou plusieurs catégories d'administrés (mais de fait elles demeurent inscrites dans les dossiers administratifs et certains juges y font clairement allusion lors de procès postérieurs).

B/ Le pouvoir constitutant (article 89)

453. Les parlementaires, comme le Président de la République sur proposition du Premier ministre, ont l'initiative de la révision de la Constitution.
La proposition de révision, comme le projet, doit être votée en termes identiques par les deux assemblées (véto).
La révision n'est définitive qu'après avoir été :
- soit approuvée par référendum,
- soit approuvée par le Parlement, réuni en Congrès, à la majorité spéciale des 3/5ème des suffrages exprimés.
Il ne peut y avoir de révision de la forme républicaine du Gouvernement. Et il ne peut y avoir de révision lorsque l'intégrité du territoire est atteinte (allusion à la loi constitutionnelle du 10 juillet 1940).

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Dave, Du côté de chez Swann (1975)