Honoré Daumier (1808-1879), Le Grand escalier du Palais de Justice

Section 2. La procédure de l'expropriation

587. La procédure de l'expropriation comprend normalement deux phases : une phase administrative et une phase judiciaire, le juge judiciaire étant traditionnellement considéré comme étant le protecteur des libertés fondamentales donc du droit de propriété (TC, 4 juin 1940, Soc. Schneider ; CE, 19 janv. 1960, Féd. Algérienne des syndicats de défense des immigrants ; Cons. Const., 17 juillet 1985, 25 juillet 1989) .

C'est ce dont nous allons traiter dans deux §, après avoir indiqué qu'une procédure autrefois exceptionnelle est aujourd'hui couramment utilisée, la procédure de l'expropriation conditionnelle.

L'expropriation conditionnelle

En application de l'article L.13-4 du code de l'expropriation la confusion des phases administrative et judicaire est possible lorsqu'il y a expropriation conditionnelle, sur saisine par l'expropriant du juge de l'expropriation, dès l'ouverture de l'enquête d'utilité publique.
Selon cette procédure la fixation par le juge de l'expropriation de l'indemnité à verser à l'exproprié peut intervenir immédiatement, sans attendre l'ordonnance d'expropriation, ni même l'arrêté de cessibilité, ni même encore la déclaration d'utilité publique. La fixation de l'indemnité peut se faire dès l'ouverture de l'enquête d'utilité publique et être suivie de l'ordonnance qui transfert la propriété.
Cette pratique, aujourd'hui répandue, peut être la cause de nombreuses et graves difficultés contentieuses, lorsque, par exemple, la déclaration d'utilité publique a ensuite été annulée.

Mais revenons-en à la procédure normale qui comprend les phases administrative (§ 1) et judiciaire (§ 2).

§ 1. La phase administrative

588. La déclaration d'utilité publique (A/) est suivie de la cessibilité (B/), à moins qu’elles ne soient conjointes (C/).

A/ La déclaration d'utilité publique (DUP)

589. Une enquête préalable (I.) précède l'acte déclaratif d'utilité publique(II.).

I. L'enquête préalable

590.

1° Caractère obligatoire, ouverture et publicité

591. L'enquête préalable à la déclaration d'utilité publique est obligatoire, sauf pour les opérations secrètes qui intéressent la défense nationale.

592. L'enquête est ouverte par un arrêté du Préfet de département territorialement et matériellement compétent, qui désigne un commissaire-enquêteur ou une commission d'enquête, et qui précise l'objet de l'enquête, sa durée, les lieux et conditions de son déroulement.
La rémunération du commissaire-enquêteur ou du président de la commission est fixée par le Préfet, sous forme de vacations, la décision du Préfet relevant du contentieux de l'excès de pouvoir (C.E., Section, 8 mars 1991, Secrét. d'Etat chargé de l'environnement c/ M. Bodié).
L'arrêté ouvrant l'enquête est un acte préparatoire qui ne peut être déféré au juge de l'excès de pouvoir (C.E. 14 nov. 1980, Assoc. du Val de Loire pour la défense de la qualité de la vie).
Par contre, le refus du Préfet d'ouvrir l'enquête préalable peut être attaqué pour excès de pouvoir. Comme il s'agit d'un pouvoir discrétionnaire le juge s'en tient au contrôle minimum, inéxactitude matérielle des faits et erreur manifeste (C.E. 7 mars 1979, Cne de Vestric et Candiac).

593. La publicité de l'enquête est organisée par un décret du 14 mai 1976, notamment modifié par le décret n° 85-453 du 23 avril 1985. Un avis au public, faisant connaître aux intéressés tous les détails de l'opération est publié à deux reprises, huit jours au moins avant le début de l'enquête et ensuite pendant toute la durée de celle-ci, dans les journaux quotidiens du département et par tout autre moyen, tel l'affichage.
La procédure est placée sous la responsabilité du maire de la commune sur le territoire de laquelle va se dérouler l'enquête.

2° Le dossier de l'enquête

594. Le dossier doit comprendre une notice explicative justifiant l'opération tant sur le plan juridique que matériel, géographique ou même d'opportunité, notice qui a pour objet de permettre d'apprécier la portée exacte de l'opération projetée et son insertion dans l'environnement.

595. En plus de la notice explicative le dossier doit comprendre, pour la réalisation de travaux et d'ouvrages, le plan de situation, le plan général des travaux et les caractéristiques principales des ouvrages les plus importants, l'appréciation sommaire des dépenses évaluées à la date de l'enquête ainsi que l'étude d'impact, qui analyse l'état du site et de l'environnement, l'effet des travaux sur les sites, les paysages, la faune et la flore.

596. Et pour l'acquisition d'immeubles et les opérations d'aménagement et d'urbanisme, en plus de la notice explicative, le dossier doit comprendre le plan de situation, le périmètre délimitant les immeubles à exproprier et l'estimation sommaire des acquisitions à réaliser.

3° Le déroulement de l'enquête

597. La durée minimale de l'enquête est de 15 jours, y compris les dimanches et jours fériés. La durée maximale est laissée à l'appréciation du Préfet.

598.Pour les travaux à exécuter dans plusieurs communes du même département, l'enquête est ouverte soit à la préfecture, soit à la sous-préfecture, soit à la mairie d'une des communes sur les territoires desquelles l'opération est projetée. Si le maire refuse de mettre sa mairie à la disposition du public le Préfet peut décider que l'enquête se déroulera dans un bureau mobile (automobile, caravane ...).
L'enquête doit permettre un véritable dialogue entre le commissaire-enquêteur, ou le Président de la commission d'enquête, et le public qui est invité à formuler ses observations sur un régistre côté et paraphé ou à écrire au commissaire-enquêteur (ou au Président de la commission d'enquête) qui annexera la lettre au régistre. Le public peut prendre copie ou photocopie des documents du dossier, à condition de ne pas les détériorer.
La concertation doit également exister entre le commissaire-enquêteur (ou le Président de la commission d'enquête) et l'administration expropriante qui désigne, à cet effet, un responsable « de bon niveau » qui donnera tous les renseignements nécessaires.

Après fermeture de l'enquête, le commissaire-enquêteur (ou Président de la commission d'enquête) dispose d'un délai de 1 mois pour recevoir le régistre d'enquête clos et signé par le préfet, le sous-préfet ou le maire, selon le lieu du dépôt, examiner les observations consignées ou annexées, entendre toutes personnes qu'il paraît utile de consulter, ainsi que l'expropriant s'il le demande, rédiger son rapport avec ses conclusions motivées et le transmettre soit au préfet, soit au sous-préfet.
Dans son rapport le commissaire-enquêteur (ou le président de la commission d'enquête) doit, par ses conclusions motivées, exprimer (C.E. 10 juillet 1968, Troussier) « son avis personnel dont le sens n'est pas nécessairement conforme à la majorité des observations qui lui ont été soumises ».
Les conclusions, favorables ou défavorables, peuvent être assorties de souhaits, suggestions ou voeux.
Une copie du rapport doit être déposée à l'endroit où s'est déroulée l'enquête et toute personne intéressée peut demander au préfet communication des conclusions motivées contenues dans le rapport.

Le Conseil d'Etat, dans sa décision (n°249321) du 2 juin 2003, Association Bouconne-Val de Save et autres, nous dit que "s'il revient au juge de l'excès de pouvoir de prendre en considération le sens de l'avis rendu par la commission d'enquête, il ne lui appartient pas de contrôler la cohérence entre les énonciations contenues dans l'avis et le sens de l'avis finalement émis".

599. Pour des travaux à exécuter sur le territoire d'une seule commune et pour son compte, la procédure est la même, sauf que l'enquête publique s'ouvre à la mairie concernée, que le régistre est clos et signé par le commissaire enquêteur ou le président de la commission d'enquête, que si les conclusions sont défavorables le Conseil municipal doit émettre un avis motivé joint au dossier.

600. Pour des travaux à exécuter sur le territoire de deux ou de plusieurs départements, la procédure est la même, sauf que l'enquête publique s'ouvre à la préfecture du département sur le territoire duquel la plus grande partie de l'opération doit être réalisée.

4° Le cas particulier des opérations susceptibles de nuire à l'environnement

601. La loi n°83-630 du 12 juillet 1983, (dite loi (Huguette) Bouchardeau, du nom de la ministre socialiste de l'environnement de l'époque), relative à la démocratisation des enquêtes publiques et à la protection de l'environnement, avec ses deux décrets d'application n°85-452 et n°85-453 du 23 avril 1985, a considérablement étendu le champ d'application des enquêtes publiques.
L'enquête publique de l'expropriation n'est touchée par cette réforme que dans la mesure où l'opération projetée est susceptible de porter atteinte à l'environnement. La procédure de la loi de 1983 n'est pas interchangeable avec la procédure de droit commun (C.E., Section, 8 mars 1991, Ville de Maisons-Laffitte).

602. La procédure spécifique créée par la loi Bouchardeau innove sur les points suivants :
- le commissaire-enquêteur, ou la commission d'enquête, est désigné par le président du Tribunal administratif ; l'indemnisation des commissaires enquêteurs étant assurée par un fonds d'indemnisation alimenté par le maître de l'ouvrage concerné (Décret n°2002-1341 du 5 nov. 2002).
- le commissaire-enquêteur, ou le président de la commission d'enquête, peut visiter les lieux concernés, sauf les lieux d'habitation ;
- il peut organiser des réunions publiques ;
- l'avis au public est publié 15 jours au moins avant le début de l'enquête ;
- l'enquête ne peut être inférieure à un mois, elle a un maximum de 2 mois mais le commissaire-enquêteur peut, par une décision motivée, la prolonger de 15 jours maximum ;
- le public peut faire des observations orales, faire part de ses appréciations, suggestions et contre-propositions aux lieux, jours et heures fixés par l'arrêté d'ouverture ;
- lorsque le juge administratif est saisi d'une demande de sursis à exécution d'une décision prise à la suite de conclusions défavorables du commissaire-enquêteur il a l'obligation de faire droit à cette requête si l'un des moyens invoqués lui paraît sérieux et de nature à justifier l'annulation de cette décision.

II. L'acte déclaratif d'utilité publique

1° Sa nature juridique, et les conséquences de cette nature

603. L'acte déclaratif d'utilité publique fait l'objet d'une publication, soit au Journal officiel, soit par voie d'insertion dans la presse ou dans un recueil administratif, soit par affichage. Il n'est pas notifié.

Selon le Conseil d'Etat, 2 juin 2003, Union fédérale des consommateurs Que Choisir de Côte d'Or, et autres, les dispositions de la directive européenne du 27 juin 1985 n'impose pas de motiver la DUP mais seulement de donner a posteriori une information sur les raisons qui la fondent.

L'acte déclaratif d'utilité publique n'est pas considéré comme étant un acte administratif unilatéral créateur de droits, ni un acte réglementaire (CE, 20 décembre 1963, Delle du Halgouet) ni une décision individuelle (CE, 11 fév. 1983, Commune de Guidel) : il s'agirait d'une déclaration d'intention mais pouvant avoir des conséquences dommageables et qui donc relèverait de la catégorie des actes intermédiaires...
Cependant, l'acte déclaratif d'utilité publique, dans la mesure où il est nécessairement et spécialement pris pour permettre l'édiction d'un arrêté de cessibilité, ne saurait être illégal et peut être attaqué par le recours pour excès de pouvoir (C.E. 29 juin 1951, Lavandier ; 26 janv. 1977, Dame Manrot Le Goarnic) - les moyens d'annulation invoqués avec succès étant l'incompétence, le vice de forme et la violation de la loi, par contre le détournement de pouvoir n'a pas la faveur de la jurisprudence et n'est généralement admis qu'à titre subsidiaire.
La déclaration d'utilité publique n'étant pas notifiée les délais de recours démarrent à compter de sa publication, même s'il y a notification, non obligatoire, ultérieure.

Toutefois, par exception, selon le Conseil d'Etat, dans son avis du 28 avril 1993 à la Cour administrative d'appel de Bordeaux, « Commune de Royan », l'acte déclaratif d'utilité publique revêt le caractère réglementaire lorsqu'il emporte approbation de nouvelles dispositions d'un plan d'occupation des sols, la qualité d'acte réglementaire de l'acte d'approbation du POS rétroagissant sur lui.

Par ailleurs, selon le Conseil d'Etat dans l'arrêt M. Chevalier et autres du 9 fév. 2000, le fait que l'acte déclaratif d'utilité publique soit publié et non notifié aux parties "n'est pas de nature à rompre l'équilibre entre les prérogatives nécessaires de l'administration et le respect du droit de propriété ; que ne sont donc pas méconnues les stipulations des articles 6-1 et 13 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondementales garantissant respectivement le droit à un procès équitable et le droit de former un recours contentieux".

Cette jurisprudence entend répondre à ceux qui pensent que l'application des dispositions de la Convention européenne des droits de l'homme devrait entraîner la notification de la déclaration d'utilité publique.
La France a été condamnée le 28 décembre 1992 par la Cour EDH à propos du classement d'un site par un acte intermédiaire dans l'affaire de Geouffre de la Pradelle. Selon la Cour EDH les requérants doivent pouvoir disposer d'une possibilité claire, concrète et effective de contester les décisions administratives qui constituent une "ingérence" dans leur droit de propriété, et la CEDH estime qu'en faisant courir le délai de recours contre un tel acte d'ingérence à compter de la date de la publication le droit français viole la convention de 1950.

La DUP n'étant pas un acte réglementaire créateur de droits tout intéressé peut demander à l'autorité compétente de procéder à son abrogation. Celle-ci "n'est tenue de faire droit à la demande que si, postérieurement à son adoption, l'opération concernée a, par suite du changement des circonstances de fait, perdu son caractère d'utilité punlique, ou si, en raison de l'évolution du droit applicable, cette opération n'est plus susceptible d'être légalement réalisée" (CE, 19 mars 2003, Mme Mestre).

2° Les autorités compétentes pour déclarer l'utilité publique (articles L.11-2, R. 11-1 et 2 modifiés par le décret n°2004-127 du 9 février 2004).

604. Selon l'article L. 11-2 du code de l'expropriation "L'utilité publique est déclarée par arrêté ministériel ou par arrêté préfectoral".
Toutefois l'exception de la déclaration par décret en conseil d'Etat intervient dans un certain nombre de cas.
Et le préfet ou les préfets interviennent habituellement.

L'on peut faire la distinction entre les opérations d'intérêt national ((a) et la compétence du ou des préfets (b).

a) Pour les opérations d'intérêt national la compétence de principe est celle du ministre, et par exception la décision est prise par décret en Conseil d'Etat

alpha. Le principe

L'utilité publique des opérations d'intérêt national, qui concernent les services centraux et les services à compétence nationale, est déclarée par arrêté du ministre intéressé.

Toutefois ce sont les préfets qui exercent habituellement la compétence, par dérogation ou délégation.

béta. L'exception : le décret en Conseil d'Etat

605. La déclaration par décret en Conseil d'Etat est obligatoire dans certains cas :
- travaux de création d'autoroutes et de routes express,
- travaux de création d'aérodromes de catégorie A,
- travaux de création de certains canaux de navigation, de chemin de fer d'intérêt national, de certaines canalisations, de centrales électriques, de centrales nucléaires, ...,
- travaux de transfert des eaux d'un bassin fluvial dans un autre.

b) La compétence du ou des Préfets

606. Elle intervient pour les affaires qui ne sont pas d'intérêt national, sauf, bien entendu, dérogation et délégation de pouvoirs.
Si l'opération ne concerne qu'un département la déclaration est prononcée par arrêté du Préfet territorialement compétent, c'est à dire du lieu des immeubles faisant l'objet de l'opération.
Si l'opération concerne plusieurs départements elle est prononcée par arrêté conjoint des Préfets intéressés.

3° Les effets de la déclaration

La déclaration porte effet à l'égard des particuliers (a) et à l'égard de l'administration (b), et fixe un délai de réalisation (c).

a) à l'égard des particuliers intéressés

607. L'acte déclaratif d'utilité publique ne créant pas de droits le particulier intéressé reste propriétaire de son bien et peut, en conséquence, le louer ou le vendre.
Toutefois il est interdit au futur exproprié, à peine de tomber sous la présomption de fraude, d'apporter à son bien des améliorations de quelque nature que ce soit.

b) à l'égard de l'administration

608. L'administration conserve le libre choix de poursuivre ou non l'opération : en conséquence un Préfet peut retirer un arrêté portant déclaration d'utilité publique (C.E. 29 juin 1979, Min. Int. c/Malardel).
Si l'administration fait réaliser les travaux toute décision qui modifie les caractéristiques essentielles de l'opération est une violation de la déclaration d'utilité publique qui entraîne l'annulation de cette décision ( CE, 2 juillet 2001, Commune de La Courneuve).
Si l'opération est arrêtée et si le propriétaire intéressé a subi un dommage exceptionnel et spécial, il y aura réparation (C.E. 23 déc. 1970, Farsat).

c) à propos du délai de réalisation

609. L'acte déclaratif d'utilité publique fixe le délai de réalisation de l'expropriation.
Si l'utilité publique est prononcée par arrêté le délai ne peut pas être supérieur à 5 ans, encore qu'il puisse être porté à 10 ans pour les opérations prévues au projet d'aménagement, aux plans d'urbanisme.

Si l'utilité publique est prononcée par décret le délai de réalisation peut être supérieur à 5 ans.

Le point de départ du délai est la date de la publication de l'acte déclaratif.
Un an après celle-ci tout propriétaire intéressé peut mettre en demeure l'expropriant d'acquérir son bien dans un délai de 2 ans. A défaut de réponse de l'expropriant le juge de l'expropriation prononce le transfert de propriété et fixe le prix.
Une prorogation du délai de réalisation est possible une fois, par un acte pris dans la même forme que l'acte déclaratif de l'utilité publique et sans nouvelle enquête.
Une deuxième prorogation est possible, par décret en Conseil d’Etat, lorsque le délai avait déjà été fixé et prorogé par arrêté (C.E. 5ème et 3ème Sous-Sect., 30 juin 1989, Tacher).
A l'occasion de la prorogation l'utilité publique peut être mise en cause par toute personne intéressée
- si le projet a été substantiellement modifié,
- s'il y a modification des dispositions législatives et réglementaires applicables
- ou modification des circonstances de fait (C.E. 25 mai 1979, Dame Bayret).

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La Cour européenne des droits de l'homme de Strasbourg a eu l'occasion de se prononcer en 2002 à propos de l'expropriation d'un terrain destiné à une réserve foncière et n'ayant pas fait l'objet d'un emploi après dix-neuf ans.
La Cour EDH a estimé (CEDH, 2 juillet 2002, Motais de Narbonne c. France) que si la technique de la réserve foncière n'est pas en soi une atteinte au droit de propriété garanti par l'article 1 du Protocole CEDH n° 1, il y a violation du dit article lorsqu'après 19 ans aucune réalisation n'a été concrétisée sur le terrain, et cela du fait de la responsabilité des autorités publiques qui ne l'ont pas viabilisé.
Le terrain ayant bénéficié en 19 ans d'une forte plus-value la Cour EDH estime que les requérants ont été indûment privés de la plus-value engendrée par le terrain exproprié, et conclut, à l’unanimité, qu’il y a eu violation de l’article 1 du Protocole n° 1. Elle alloue conjointement aux requérants 13 032,26 EUR pour frais et dépens.

B/ La cessibilité.

L'acte déclaratif d'utilité publique est suivi d'un arrêté de cessibilité (II) qui intervient après une enquête parcellaire (I).

I. L'enquête parcellaire

1° La procédure

610. Une deuxième enquête, dite enquête parcellaire parce qu'elle concerne les parcelles à exproprier, est effectuée dans des conditions comparables à celles de l'enquête préalable.

L'enquête est ouverte par arrêté du Préfet, après avis d'ouverture et publicité, pour une durée minimum de 15 jours.
Le préfet peut refuser de prescrire l'enquête parcellaire lorsque des éléments de droit ou de fait postérieurs à la DUP sont susceptibles de s'opposer à ce que la procédure d'expropriation aille à son terme, par exemple des études préalables à une éventuelle protection du territoire considéré (CE, 14 janv. 1998, département de la Vendée).

L'enquête a pour objet de déterminer aussi précisément que possible les propriétaires à exproprier et de recueillir tous les renseignements indispensables à l'établissement de l'ordonnance d'expropriation et à la fixation des indemnités.
Un deuxième régistre est donc à la disposition des propriétaires sur lequel ils sont invités à consigner leurs observations qui sont recueillies par le Commissaire-enquêteur, ou le Président de la commission d'enquête. Les propriétaires peuvent également leur écrire.

2° Le dossier

611. L'expropriant adresse deux documents au Préfet de département, pour être soumis aux observations des intéressés dans chacune des communes où sont situés les biens à exproprier.

Premier document : Le plan parcellaire régulier des terrains et bâtiments à exproprier

612. Ce plan doit être régulier, c'est à dire conforme à certaines normes fixées par arrêté interministériel.
Ce plan, après l'enquête parcellaire, ne pourra pas être modifié. Si, postérieurement à l'enquête parcellaire, le plan se trouvait modifié l'arrêté de cessibilité pris à la suite de l'enquête devrait être annulé et une nouvelle enquête effectuée (C.E. 4 avril 1973, S.C.I. Rollino et Cie).

Le deuxième document : La liste des propriétaires des terrains et bâtiments à exproprier

613. Elle est établie par tous moyens, mais, de fait, d'après les documents cadastraux et les documents des hypothèques.

II. L'acte déclaratif de cessibilité

614. L'enquête terminée le dossier est transmis par le commissaire-enquêteur, ou le président de la commission d'enquête, au préfet.
Celui-ci prend un arrêté de cessibilité qui est l'acte par lequel il détermine la liste des parcelles ou des droits réels immobiliers à exproprier.
Le préfet est habilité à réduire l'étendue de l'emprise pour des motifs de droit et/ou d'opportunité (C.E. 11 février 1970, Ville de Bagneux), et, lorsque, dans l'emprise, sont inclus des terrains acquis par voie amiable, l'arrêté de cessibilité ne doit évidemment pas les comprendre (C.E. 24 mars 1976, Epoux Mercier).

615. L'arrêté de cessibilité a des effets déclaratifs et donc n'entraîne, par lui-même, aucune mutation de propriété ; il se borne à déclarer quelles sont les parcelles à exproprier.
Cependant, l'arrêté peut être attaqué par le recours pour excés de pouvoir.
Celui-ci peut être motivé par le défaut de base légale, le requérant arguant, contre l'arrêté de cessibilité, l'illégalité de la déclaration d'utilité publique (C.E. 19 novembre 1984, Epoux Molard).
Par ailleurs, le Conseil d'Etat accepte le sursis à exécution sous réserve des conditions habituelles .

C/ Déclaration d'utilité publique et cessibilité conjointes

616. Lorsque l'administration connaît avec certitude les parcelles à exproprier, les deux enquêtes, préalable et parcellaire, peuvent être effectuées conjointement.
Dans ce cas la cessibilité est prononcée en même temps que la déclaration d'utilité publique, par deux actes administratifs séparés.

§ 2. La phase judiciaire

La phase judiciaire va aboutir au transfert de propriété (A/) et à l'indemnisation (B/).

A/ Le transfert de propriété

617. Un juge spécialisé, le juge de l'expropriation (I), est compétent pour rendre l'ordonnance d'expropriation(II).

I. Le juge de l'expropriation

618. A défaut d'accord amiable, toujours possible, entre l'expropriant et l'exproprié, le transfert de propriété est effectué par une juridiction judiciaire spécialisée établie dans chaque département auprès du ou des tribunaux de grande instance et qui comprend un seul magistrat : le juge de l'expropriation.

Le directeur des services fiscaux, qui est chargé de la gestion du domaine, fait office de commissaire du gouvernement. La présence de celui-ci, dans la procédure qui va aboutir à la fixation de l'indemnité d'expropriation, fait problème.
La cour européenne des droits de l'homme s'est prononcée clairement à ce propos, en juin 2001 puis en avril 2003, un point de vue qui a fini par s'imposer à la cour de cassation en juillet 2003.

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Selon la Cour de cassation, en 1998, le commissaire du gouvernement, est "le conseiller technique du juge", qui a pour mission de lui donner tous les éléments d'information dont il a besoin pour fixer l'indemnité.
Mais si le juge écarte les conclusions du commissaire du gouvernement, qui propose une évaluation inférieure à celle de l'expropriant, "il doit indiquer spécialement les motifs de ce rejet", selon l'art. R. 13-36 du code de l'expropriation.
Cependant, selon la Cour de cassation en 1998, cette disposition du code, et plus généralement le rôle joué par le commissaire du gouvernement, qui est également le conseil de l'expropriant, ne porte pas atteinte à l'article 6 § 1 de la Convention européenne de 1950 qui exige que le procès soit équitable. En conséquence, selon la Cour de cassation, il n'y a pas lieu d'écarter le Commissaire du gouvernement des débats puisqu'il ne participe pas à la décision (Cass. 3ème civ. 8 avril 1998, Yvon c/Etat français).

Cette jurisprudence semblait bien avoir été contrariée par la jurisprudence de la Cour EDH dans l'affaire Kress c. France, décision du 07 juin 2001.
La Cour EDH nous dit dans cette affaire, a propos de la présence du commissaire du Gouvernement au délibéré que :"De l’avis de la Cour, l’avantage pour la formation de jugement de cette assistance purement technique est à mettre en balance avec l’intérêt supérieur du justiciable, qui doit avoir la garantie que le commissaire du Gouvernement ne puisse pas, par sa présence, exercer une certaine influence sur l’issue du délibéré. Tel n’est pas le cas dans le système français actuel", en conséquence la cour :"Dit, par dix voix contre sept, qu’il y a eu violation de l’article 6 § 1 de la Convention en raison de la participation du commissaire du Gouvernement au délibéré".
(Dans cette affaire la France est également condamnée pour défaut de délai raisonnable (10 ans 1 mois et 10 jours, dont 4 ans et plus d'1 mois pour le pourvoi en cassation devant le Conseil d'Etat). La France doit verser à la requérante, dans les trois mois, les sommes suivantes : 80 000 (quatre-vingt mille) francs français, pour dommage moral et 20 000 (vingt mille) francs français pour frais et dépens.)

La Cour EDH a donc confirmé, à l'unanimité, dans son arrêt Yvon c. France du 24 avril 2003 sa jurisprudence Kress, à savoir que le commissaire du gouvernement ne pouvait pas être en même temps conseiller du juge et représentant de l'administration.
C'est à la suite de cette décision que la cour de cassation, 3ème chambre civile, reconnaît dans son arrêt du 2 juillet 2003, Consorts X c/département de la Drôme, que le déséquilibre existant entre les parties et le commissaire du gouvernement dans la procédure aboutissant à la fixation de l'indemnité d'expropriation est contraire à l'article 6 § 1 de la convention EDH.

II. L'ordonnance d'expropriation

619. Le juge de l'expropriation rend, dans les huit jours à compter de la réception complète du dossier, une ordonnance d'expropriation qui produit des effets juridiques (1°) et qui peut faire l'objet d'un pourvoi en cassation (2°).

1° Ses effets juridiques

620. L'ordonnance d'expropriation produit trois effets juridiques :
1er- elle transfère la propriété du bien de l'exproprié à l'expropriant, ce transfert ayant valeur à l'égard des tiers à la suite de la publication de l'ordonnance ;
2ème- elle envoie en possession l'expropriant lorsque celui-ci a payé l'indemnité, ou l'a consigné en cas d'obstacles au paiement (art. R.13-65 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique), ou lorsque l'offre d'un local de remplacement a été accepté ou validé, ce qui permet l'application du principe selon lequel l'indemnisation doit être préalable.
A défaut de paiement ou de consignation de l'indemnité d'expropriation la collectivité publique expropriante ne dispose d'aucun droit d'occupation et l'exécution de travaux constitue une emprise irrégulière (TC, 29 octobre 1990, Préfet de Saône-et-Loire).
3ème- elle purge les droits réels des tiers, tels que les servitudes qui étaient valablement constitués, et transforme ces droits en un droit à indemnité.

Depuis la loi n°95-101 du 2 février 1995, article L.12-5 du code de l'expropriation, l'ordonnance portant transfert de propriété perd sa base légale en cas d'annulation par une décision définitive du juge administratif de la déclaration d'utilité publique ou de l'arrêté de cessibilité.
Tout exproprié peut donc le faire constater par le juge de l'expropriation. En conséquence le propriétaire exproprié est réputé n'avoir jamais cessé d'être propriétaire, le tranfert de propriété au profit de l'expropriant étant anéanti rétroactivement (TGI Bobigny, 12 juillet 1996, Consorts Cubain c/ Cne de Saint-Ouen).
Cela n'est pas sans poser quelques "problèmes" lorsque l'expropriant à fait faire des travaux sur l'immeuble, par exemple lorsqu'une commune a fait aménager sur le terrain une zone pavillonnaire ...
Dans l'affaire Guillemin c/ France, 21 février 1997, la Cour EDH nous dit que le propriétaire étant alors privé "de toute possiblilité d'entrer à nouveau en possession de son terrain il ne lui restait plus que la voie du dédommagement." Mais la Cour EDH, qui condamne la France pour la durée trop longue de la procédure, ajoute que "L'indemnisation du préjudice subi par l'intéressée ne peut constituer une réparation adéquate que lorsqu'elle prend aussi en considération le dommage tenant à la durée de la privation. Elle doit en outre avoir lieu dans un délai raisonnable".

Toujours à propos de l'application du droit européen positif à la France la cour de cassation, 3ème chambre civile, dans son arrêt du 12 décembre 2001, Hain, nous affirme que les articles CEDH 6 § 1, concernant les procès équitables, et 8, concernant la protection de la vie privée, ne peuvent pas être invoqués à l'encontre de l'ordonnance d'expropriation (Cass. 3e civ., 12 déc. 2001, Hain).

2° Le pourvoi en cassation

621. L'ordonnance d'expropriation, rendue en premier et dernier ressort, peut faire l'objet d'un pourvoi en cassation, non suspensif, devant la chambre spécialisée dans le droit des biens de la Cour de cassation, qui est la 3ème chambre civile, dans les 15 jours de sa notification.
L'ordonnance d'expropriation ne peut faire l'objet que d'un recours en cassation, et seulement pour incompétence, excès de pouvoir et vice de forme. En conséquence un recours en révision est irrecevable (Cass. 3e civ., 3 déc. 1997, Debord).

L'annulation de l'ordonnance d'expropriation ayant pour effet de transformer en emprise irrégulière la prise de possession des lieux le propriétaire a le droit d'être indemnisé et l'Etat peut voir sa responsabilité engagée pour faute dans la conduite de la procédure administrative (C.E. 6 octobre 2000, Cne Meylan).

B/ L’indemnisation

I. La compétence

622. A défaut d’accord amiable, toujours possible, entre l'expropriant et l'exproprié, l'indemnisation est fixée par jugement du juge de l'expropriation, avec, dans les quinze jours, possibilité d'appel non suspensif devant la Chambre d'expropriation de la Cour d'appel et possibilité de se pourvoir en cassation.

II. La procédure

1° La saisine

623. Le juge de l'expropriation peut être saisi à tout moment par l'expropriant à partir de l'ouverture de l'enquête préalable, ce qui permet l'expropriation conditionnelle (voir n°587), et peut être saisi par l'exproprié après notification de l'ordonnance d'expropriation.

2° L’instruction

624. L'instruction est écrite et contradictoire, par notifications réciproques des mémoires des parties ; mémoires qui sont, également, adressés au juge.

3° La visite des lieux et la fixation de l’audience publique

625. Dans les huit jours de la saisine le juge fixe par ordonnance la date du transport sur les lieux, avec audition des parties. La visite des lieux doit être faite dans les deux mois.
C'est, au plus tard, au cours du transport sur les lieux que sont fixés la date et le lieu de l'audience publique.

4° Le jugement

626. Faute d'accord amiable, à l'expiration d'un délai de huit jours à compter de la visite des lieux, et après audience publique, le jugement est rendu, qui fixe l'indemnisation, et qui peut faire l'objet d'un recours en appel et d'un pourvoi en cassation, ce qui a quelque fois des effets surprenants comme par exemple dans l'affaire de la grotte Chauvet, dans laquelle l'indemnisation est passée de 31 730 francs avant cassation à 87,5 millions de francs (13,34 millions d'euros) après cassation.
S'il y a obstacles au paiement (selon les dispositions de l’article R. 13-65 du Code de l'expropriation, hypothèque, contestation par des tiers), la consignation du montant de l'indemnité est faite à la Caisse des dépôts et consignations et le contentieux éventuel appartient aux tribunaux judiciaires, la consignation n'étant pas détachable de la phase judiciaire de la procédure (C.E. 1er s.sect., 5 juillet 1989, Mme Courtet c.Cne de Guidel).

5° La réquisition d’emprise totale

627. Si l'expropriation de l'immeuble n'est que partielle et si la partie restante est inutilisable, le propriétaire peut demander au juge de prononcer le transfert de la totalité du bien en le saisissant d'une réquisition d'emprise totale, dans les 15 jours suivant la notification des offres de l'expropriant.
Si la demande est admise le juge fixe le prix d'acquisition de la parcelle en cause qui fait, ainsi, l'objet d’une vente forcée en même temps qu'il fixe l'indemnisation pour la partie expropriée.

III. La fixation de l'indemnisation

1° Le principe général

628. L'indemnisation doit couvrir l'intégralité du préjudice, direct, matériel et certain, causé par l'expropriation, ce qui permet d'appliquer le principe constitutionnel selon lequel l'indemnisation doit être juste.

En droit européen ce sont les notions de "juste équilibre" et de "proportionnalité raisonnable" qui amènent la cour européenne des droits de l'homme (CEDH) à intervenir en faveur d'expropropriés qui auraient été privés de leurs outils de travail et, de ce fait, injustement indemnisés.
Par exemple, dans l'affaire Lallement contre France du 11 avril 2002, à propos de l'expropriation de terres agricoles, la CEDH estime, par cinq voix contre deux, que le sieur Lallement, exproprié de six parcelles sur les sept parcelles lui appartenant, avait subi une atteinte à son "outil de travail", dommage qui devait être indemnisé au titre de la "satisfaction équitable", et bien que le requérant ait refusé l'emprise totale (voir supra) pour des raisons «personnelles, familiales et sentimentales», raisons qui paraissent insuffisantes aux deux juges dissidents.

2° Les règles d'évaluation

629. Pour fixer l'indemnisation le juge doit tenir compte d'un certain nombre de règles (des règles posées par la loi du 10 juillet 1965 et celle du 18 juillet 1985) :
- en principe la détermination de la consistance des biens est faite à la date de l'ordonnance portant transfert de propriété,
- et la valeur des biens est celle du jour du jugement ;
- mais, pour éviter les hausses spéculatives, le juge doit exclure les améliorations de toute nature postérieures à l'ouverture de l'enquête préalable qui sont présumées avoir été faites pour obtenir une indemnisation plus élevée, il doit retenir l'usage effectif des biens un an avant l'ouverture de l'enquête préalable, et doit exclure les changements de valeurs depuis cette date ;
- par ailleurs, le juge doit tenir compte des accords amiables réalisés dans le périmètre d'expropriation et si ce périmètre s'étend sur plusieurs communes il ne peut se contenter de considérer les accords amiables intervenus dans une seule commune (Cass, 3ème civ., 28 fév. 1996, Van de Kerkhove),
et il doit tenir compte des valeurs mentionnées dans les déclarations fiscales des expropriés antérieures de 5 ans à l'ordonnance d'expropriation.

3° Autres règles

a) Le remploi

630. Le juge peut attribuer une indemnité de remploi, tenant compte des frais à la charge de l'exproprié pour l'achat d'un bien de même nature et d'un prix égal.
Elle est normalement due lorsque le bien exproprié n'était pas notoirement destiné à la vente ou n'a pas été mis en vente dans les six mois précédents la déclaration d'utilité publique. Dans la pratique le montant de l'indemnité se situe entre 15 et 30% de l'indemnité principale.
La Cour de Cassation dans un arrêt Ville de Paris du 14 février 1996 rappelle que l'indemnité de remploi ne peut pas être attribuée lorsqu'il y a préemption (Cass. 3ème civ., 14 février 1996, Ville de Paris).

b) La compensation

631. Si l'expropriation est liée à un travail public qui a conféré une plus-value à la partie non-expropriée de l'immeuble, l'indemnité d'expropriation pourra être réduite par compensation, en fonction du montant de la plus-value.

Selon la Cour européenne des droits de l'Homme (CEDH) l'existence de plus-values sur la partie non expropriée ne peut pas être présumée. C'est ainsi qu'elle décide que l'article 1 § 3 de la loi grecque n° 653/1977, qui établit une présomption selon laquelle, lorsqu'il y a construction d'une nouvelle route nationale, les propriétaires d'immeubles riverains en tirent profit, viole l'article 1, sur la protection de la propriété, du Protocole n° 1, additionnel à la Convention de sauvegarde des droits de l'Homme et des libertés fondamentales du 4 novembre 1950, selon lequel :"Toute personne physique a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international. ..." (CEDH, 15 nov. 1996, Katikaridis et autres, Tsomtsos et autres, 25 mars 1999, Papachelas c/Grèce).

c) L'indemnisation en nature

632. Dans certains cas l'indemnité peut être fixée en nature : par exemple un commerçant ou un industriel évincé peut se voir offrir un local équivalent dans la même commune, et la cour de cassation a jugé dans un arrêt du 28 février 1996, commune de Malakoff, que l'offre d'un local équivalent ne peut pas être refusée.

d) La priorité en matière de logement

633. Les expropriés, selon la loi d'orientation foncière du 30 décembre 1967, ont priorité pour le relogement dans les H.L.M. et bénéficient d'un droit de préférence pour l'octroi de prêts spéciaux au titre de l'aide à la construction.

e) L'indemnisation des préjudices imputables à la phase judiciaire

634. Le juge peut accorder réparation des préjudices imputables à la phase judiciaire de la procédure, tels que ceux qui résultent du comportement de l'expropriant qui peut être abusif.

IV. La prise de possession (1°) et l'éventuelle rétrocession (2°) des biens expropriés

1° La prise de possession

635. L'appel éventuel de la décision fixant l'indemnité n'étant pas suspensif l'expropriant peut prendre possession du bien à condition de verser une indemnité au moins égale à ses propositions et à condition de consigner le surplus de l'indemnité fixée par le juge.

La prise de possession peut avoir lieu dans le délai d’un mois après le paiement ou la consignation, ou encore après l'acceptation ou la validation de l'offre d'un local de remplacement.
Passé le délai d'un mois il peut être procédé à l'expulsion des occupants par ordonnance de référé. Le refus de quitter les lieux expropriés engage la responsabilité civile de celui qui se maintient illégalement et l'expose à payer une indemnité d'occupation.
Si le Préfet refuse le concours de la force publique pour assurer l'expulsion d'un occupant d'un local exproprié l'expropriant a droit à l'indemnisation du dommage à compter du jour du paiement de l'indemnité ou de sa consignation.

Si l'expropriant ne respecte pas le délai d'un mois la prise de possession illégale est constitutive d'une voie de fait et l'exproprié peut en demander réparation devant le Tribunal de grande instance.

2° L'éventuelle rétrocession

La rétrocession des biens expropriés peut avoir lieu dans les conditions suivantes.

Si, dans un délai de 5 ans à compter de l'ordonnance d'expropriation, l'expropriant ne donne pas à l'immeuble la destination prévue par la déclaration d'utilité publique, l'exproprié peut demander la rétrocession du bien pendant 30 ans, à moins que ne soit requise une nouvelle déclaration d'utilité publique (art. L.12-6 du Code de l'expropriation).
L'administration n'étant pas obligée de réaliser les travaux prévus à la déclaration d'utilité publique le juge n'exerce aucun contrôle de fond sur la décision mais peut vérifier si l'expropriant a bien examiné l'ensemble des circonstances de l'affaire (CE, 29 octobre 2003, n° 235812, Comité de défense des riverains du tronc commun A4-A86, entre Saint-Maurice et Nogent-sur-Marne).

Si la nouvelle déclaration d'utilité publique n'a été prise que pour faire obstacle à la rétrocession il y a détournement de procédure et donc compétence de la juridiction administrative (Cass. 3ème civ, 10 avr. 1996, Cne de Gillancourt).

En cas de rétrocession le bien doit être estimé à la date de la décision de première instance statuant sur le prix de l'immeuble et la qualification du bien doit être fixée à la date à laquelle le droit à rétrocession a été reconnu (Cass. 3e civ., 26 févr. 1997, Bellino). C'est le TGI qui est compétent.

Ajoutons que la France a été condamnée à plusieurs reprises par la Cour européenne des droits de l'Homme pour la lenteur de ses procédures.
La CEDH a estimé notamment qu'une procédure qui n'a pas abouti à l'indemnisation d'une personne expropriée illégalement il y a quatorze ans était une violation de l'article 1 du Protocole n°1 (P1-1) déjà cité (CEDH, 21 février 1997, Guillemin c. France).

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