Section 4. Acquisition et aliénation du domaine

814. L’acquisition du domaine se fait soit selon les modes de droit privé, soit selon les modes de droit public.

§ 1. L’acquisition selon les modes de droit privé

815. L’acquisition est à titre onéreux ou à titre gratuit.

A/ L’acquisition à titre onéreux

816. Elle s’effectue par le contrat civil de vente et le contrat d’échange.

I. Le contrat civil de vente

817. Pour acquérir un bien l’administration peut, en principe, choisir entre la passation d’un contrat administratif ou d’un contrat civil de vente.
Si elle choisit le contrat civil de vente, dans la plupart des cas les acquisitions d’immeubles sont soumises à l’avis de commissions compétentes et/ou du service des domaines.

Le Conseil d’Etat rappelle, dans son arrêt du 9 mai 1990, 5e et 3e s-sections, Cne de Lavaur, que si l’acquisition est faite par une commune il faut qu’il y ait une délibération juridique du Conseil municipal et pas seulement évocation en Conseil d’une éventuelle acquisition :
« Considérant qu’il ressort des pièces du dossier ...que, si la question de l’achat éventuel du château des Clauzades et de son parc a bien été évoquée au cours de la séance du Conseil municipal du 17 mai 1983, ni la question du principe de cette acquisition ni celle de ses modalités n’ont été soumises à la délibération du Conseil ; que le projet ne figure pas au budget primitif voté au cours de la séance ; que, à supposer même qu’aucune objection formelle n’ait été exprimée et que l’assentiment des membres du Conseil ait pu apparaître général sur les informations qui lui étaient fournies, aucune délibération du Conseil municipal n’a décidé cette acquisition, ni autorisé le maire à y procéder ; que cette prétendue délibération doit donc être regardée comme un acte nul et de nul effet dont l’inexistence peut être constatée à tout moment ; »

II. Le contrat d’échange

818. Le contrat d’échange est le contrat de droit privé qui nécessite une double opération d’acquisition et d’aliénation avec compensation du prix.
La procédure comprend certaines formalités spécifiques, notamment des expertises.

B/ L’acquisition à titre gratuit

819. Il s’agit des libéralités et de la prescription.

I. Les libéralités

820. Les particuliers peuvent toujours faire des donations et des legs au profit des personnes morales de droit public.
Mais ces libéralités soulevant fréquemment des réclamations des familles, et comportant des charges, ne sont acceptées qu’à la suite d’une procédure particulière qui est variable selon qu’il s’agit de l’Etat, des Etablissements publics de l’Etat ou des collectivités territoriales décentralisées.

1° Pour l’Etat

821. L’acceptation est subordonnée à une autorisation administrative qui est donnée par arrêté ministériel ou, s’il y a réclamation des familles, par décret en Conseil d’Etat.
Les charges peuvent être réduites ou modifiées lorsque les revenus produits par ces libéralités sont insuffisants pour assurer l’exécution intégrale des charges imposées.
Les dons et legs faits à l’Etat peuvent être restitués par arrêté interministériel ; les fonds et titres sont alors versés à la Caisse des dépôts et consignations. Si les biens n’ont pas été repris à l’expiration d’un certain délai ils peuvent être aliénés, le produit de l’aliénation étant versé à la Caisse des dépôts.

2° Pour les Etablissements publics de l’Etat

822. Les Etablissements publics de l’Etat, autres que les hospices et hôpitaux, acceptent et refusent les libéralités non grévées de charges sans autorisation administrative.
Grévées de charges les libéralités sont acceptées par décret en Conseil d’Etat.

3° Pour les collectivités territoriales

823. La compétence relève des exécutifs avec intervention des assemblées délibérantes qui donnent leur accord définitif.

III. La prescription

824. L’administration peut acquérir par prescription les biens des particuliers.
Comme l’on sait, en vertu des dispositions de l’article 2265 du Code civil, s’il y a bonne foi, la prescription est de 10 ou 20 ans selon que le véritable propriétaire habite ou non dans le ressort de la Cour d’Appel territorialement compétente.
Et, en vertu des dispositions de l’article 2262 du Code civil, s’il y a mauvaise foi, la prescription est de 30 ans.

§ 2. L’acquisition selon les modes de droit public

825. Elle s’effectue soit à titre gratuit, soit par contrat administratif, soit par cessions forcées.

A/ L’acquisition à titre gratuit

826. Par exception le contentieux est judiciaire.

Il s’agit des successions en déshérence, des biens vacants et sans maîtres, des épaves, des confiscations pénales, de la prescription de certains biens mobiliers, de l’accession spéciale.

I. Les successions en déshérence

827. L’Etat recueille gratuitement les successions en déshérence (absence d’héritiers), en vertu des articles 539, 723 et 768 et suivants du Code civil.

II. Les biens vacants et sans maîtres

828. L’Etat recueille gratuitement les biens vacants et sans maîtres, en vertu des articles 539 et 713 du Code civil.

III. Les épaves

829. Le régime est différent selon qu’il s’agit d’épaves maritimes, d’épaves fluviales ou d’épaves terrestres.

1° Les épaves maritimes

830. Elles deviennent propriété de l’Etat, s’il n’y a pas réclamation du propriétaire dans un délai de 3 mois.
Les épaves maritimes estimées dangereuses peuvent être détruites.

2° Les épaves fluviales

831. Elles deviennent propriété de l’Etat 1 mois après leur découverte, s’il n’y a pas réclamation.

3° Les épaves terrestres

832. Les objets trouvés reviennent à celui qui les a découverts après un délai coutumier de 1 an et 1 jour, mais le propriétaire, en vertu de l’article 2279 du Code civil, peut les réclamer pendant 3 ans à compter du jour de la perte.

IV. Les confiscations pénales

833. Il s’agit des confiscations pénales prononcées :
- soit en application de l’article 11 de l’ancien Code pénal, confiscation du corps du délit et/ou des choses produites par le délit et/ou qui ont servi à le commettre, pour les crimes et délits en général ; le nouveau Code pénal prévoit des mesures comparables dans ces articles 131-10, 131-21 et 131-39 8° ;
- soit en application de l’article 37 de l’ancien Code pénal, confiscation des biens des condamnés pour crimes de trahison et d’espionnage et ceux tendant à troubler l’Etat par le massacre ou la dévastation (attentats) ; le nouveau Code pénal prévoit également la confiscation dans de nombreux articles pour les crimes et délits commis contre la Nation, l’Etat et la paix publique (art. 414-5 3°, -7 2°, art. 422-5 2°, art. 431-7 3°, -11 3°, -20 2°, -21, etc...).
- soit en application de l’article L.10 du Code de la Route, confiscation des véhicules, lorsque le conducteur est en état d’ivresse avec récidive, ou en état d’ivresse manifeste et a causé un homicide involontaire (art. 319 de l’ancien Code pénal ; art. 221-6 à -9 du nouveau Code) ou est l’auteur de coups et blessures involontaires ayant entraînés une incapacité totale de travail de plus de 3 mois (art. 320 de l’ancien Code ; art. 222-19, -21 et -44 5° du nouveau Code).

V. La prescription de certains biens mobiliers (art. L.27 code du domaine de l’Etat)

834. La prescription est trentenaire pour les dépôts, de sommes d’argent et de tous avoirs en espèces, de titres et de tous avoirs en titres, dans les banques et organismes financiers non réclamés par les ayants droit.
Elle est également trentenaire, ou conventionnelle, pour les actions, parts de fondateurs, obligations et autres valeurs mobilières des sociétés civiles et commerciales, et de toutes collectivités publiques et privées.
Elle est quinquennale, ou conventionnelle, pour le montant des coupons, intérêts ou dividendes des actions, parts de fondateur, obligations et autres valeurs mobilières des personnes morales sus-indiquées.

VI. L’accession spéciale

835. Par principe les collectivités publiques bénéficient des mêmes droits, en matière d’accession, que les particuliers, en vertu de l’article 547 du Code civil, selon lequel : »Les fruits naturels ou industriels de la terre, les fruits civils, le croît des animaux, appartiennent au propriétaire par droit d’accession ».
Et des textes particuliers permettent à l’Etat de faire entrer par accession dans son domaine privé les îles et les îlots qui se forment dans le lit des cours d’eau domaniaux, et les atterrissements qui apparaissent dans les lacs domaniaux.

B/ L’acquisition par contrat administratif

836. Cela concerne les biens immobiliers, les biens mobiliers, l’offre de concours.

I. Les biens immobiliers

837. Pour acquérir un immeuble l’administration peut toujours passer un contrat administratif.

II. Les biens mobiliers

838. Il s’agit du marché de fournitures.
Le marché de fournitures étant un contrat avec clauses exorbitantes du droit commun est un contrat administratif.

III. L’offre de concours

839. C’est un contrat administratif par détermination de la loi, par lequel un particulier donne à une personne morale de droit public un bien ou une somme d’argent, à la condition que celle-ci s’engage à exécuter un travail ou à faire fonctionner d’une certaine manière l’un de ses services publics.
La personne publique est libre d’accepter ou de refuser le concours.
Après avoir accepté l’offre l’administration peut ne pas exécuter l’engagement qu’elle a pris. Elle sera alors tenue de restituer le bien offert, mais ne sera tenue à aucune indemnité, que l’inexécution soit totale ou partielle (C.E. 25 juillet 1986, Mme Piquemal).
Toutefois, selon le Conseil d’Etat dans sa décision du 28 octobre 1945, Chanoine Vaucanu, la personne publique est obligée d’accepter le concours lorsqu’il s’agit de réparer une église avec une somme suffisante pour le faire.

C/ Les cessions forcées

840. Elles peuvent résulter de la délimitation du domaine public, de l’exercice du droit de préemption, de l’expropriation, de la nationalisation, de la réquisition.

I. La délimitation du domaine public

841. Comme l’on sait la délimitation du domaine public peut avoir pour conséquence de priver les riverains d’une partie, ou de la totalité, de leur propriété.
Ils sont indemnisés.

II. L’exercice du droit de préemption

842. Ce droit permet à l’Etat ou à une collectivité territoriale (généralement une Commune) d’acquérir en priorité les immeubles des particuliers qui sont situés dans certaines zones protégées (voir infra sur l’urbanisme).

III. L’expropriation pour cause d’utilité publique

843. L’administration et certains particuliers ayant une activité d’intérêt général ou une mission de service public peuvent contraindre un particulier ou une administration à leur céder la propriété d’un immeuble ou d’un droit réel immobilier ou, exceptionnellement, de certains meubles, moyennant le versement d’une juste et préalable indemnité.

IV. La nationalisation

844. La nationalisation est une forme d’expropriation qui permet de transférer à l’Etat, en partie ou en totalité, la propriété de certaines entreprises privées.
Selon le Préambule de la Constitution de 1946, la nationalisation est un devoir de l’Etat, pour « tout bien, toute entreprise, dont l’exploitation a ou acquiert les caractères d’un service public national ou d’un monopole de fait ».

V. La réquisition

845. La réquisition permet à l’administration soit d’utiliser les services des individus et des entreprises soit d’user d’un immeuble ou d’un meuble, mais aussi de s’approprier un meuble.

§ 3. L’aliénation du domaine

846. Le principe supporte des réserves, quelle que soit la forme de l’aliénation du domaine.

A/ Le principe et ses réserves

I. Le principe

847. En principe les personnes morales de droit public sont libres d’aliéner les biens de leur domaine privé.

(Depuis la fin des années 1980 et les privatisations des services publics, ainsi que la mise en oeuvre de la politique libérale de l'Union européenne, un grand nombre de bâtiments publics ont été vendus au secteur privé, souvent à bas prix. Eventuellement pour être ensuite rachetés par les personnes morales de droit public, à un prix plus "conséquent". C'est notamment le cas de l'immeuble mythique de l'Imprimerie nationale à Paris.)

II. Les réserves

848. Cependant sont interdites :
- les aliénations à titre gratuit,
- les aliénations forcées car le domaine est insaisissable,
- les aliénations de certaines dépendances du domaine privé, telles que les réserves foncières ou le patrimoine des entreprises publiques (une loi de dénationalisation/privatisation étant alors nécessaire ; par exemple les lois du 2 juillet et du 6 août 1986)
- les acquisitions des biens du domaine par les personnes dépositaires de l’autorité publique ou chargées d’une mission de service public ou investies d’un mandat électif public (art. 432-12 du code pénal), sauf les exceptions prévues concernant les maires, adjoints et conseillers municipaux délégués ou agissant en remplacement du maire qui sont autorisés à acquérir des biens mobiliers ou immobiliers et bénéficier de fourniture de services dans la limite d’un montant annuel de 100 000 frs (loi n°92-68 du 22 juillet 1992).

B/ La forme de l’aliénation

849. L’aliénation prend ordinairement la forme d’un contrat de vente et très exceptionnellement celle d’une concession domaniale.

I. Le contrat de vente

850. De nature publique ou privée le contrat de vente est soumis à des règles restrictives.

1° La nature du contrat

851. Pour les immeubles de l’Etat le contrat est administratif par détermination de la loi du 28 pluviose an VIII et donc le contentieux est administratif.
Pour les biens mobiliers de l’Etat le contrat est de droit privé et donc le contentieux est judiciaire.
Pour les biens des collectivités territoriales le contrat est un contrat de droit privé et donc le contentieux est judiciaire.

2° Les règles restrictives

852. Le contrat de vente est soumis à certaines règles restrictives :
- en principe l’aliénation d’un immeuble doit être autorisée et faire l’objet d’une adjudication publique ; cependant la cession amiable est possible lorsque, notamment (art. R.129-1, c. dom. Etat), la valeur vénale n’excède pas une somme fixée réglementairement (art. A.104-1) ou lorsque des textes spéciaux le prévoient ;
- d’autre part les biens mobiliers de l’Etat doivent être vendus par des agents assermentés de l’administration des domaines avec publicité et concurrence ; cependant la cession amiable est autorisée « pour des considérations de défense nationale, d’utilité publique ou d’opportunité », selon l’article L.69 du Code du domaine de l’Etat.

II. La concession domaniale

853. Il s’agit d’une vente conditionnelle de terrains.
Le concessionnaire ne deviendra propriétaire du bien qu’après avoir effectué les travaux prévus au contrat et payé le prix convenu.
Les deux formes de concession domaniale utilisées sont :
- la concession de marais à charge d’asséchement,
- et la concession d’endigage.
La concession d’endigage est notamment utilisée par les promoteurs pour la réalisation de ports de plaisance et de marinas.
Selon le décret du 29 juin 1979 le champ d’application des concessions est en principe limité par leur « affectation à l’usage du public, à un service public ou à une opération d’intérêt général ». La concession est conclue pour 30 ans maximum conformément à un cahier des charges type (arrêté du 10 juillet 1979). L’article 27 de la loi littoral du 3 janvier 1986 s’applique aux concessions dans la mesure ou il interdit, en dehors des zones portuaires et industrialo-portuaires, de porter atteinte à l’état naturel du rivage de la mer notamment par endiguement ...., sauf service public ou travail public ayant donné lieu à déclaration d’utilité publique.
Le Tribunal administratif de Bastia a fait une interprétation « écologique » de ce texte en annulant un permis de construire permettant de réaliser des résidences de tourisme sur les terre-pleins du port de plaisance de Toga à Bastia remblayé dans le cadre d’une concession d’endigage, ces résidences ne pouvant être liées au service public du port de plaisance, ni à un travail public (15 juillet 1992, Copropriété de la résidence du Cap).

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