Chapitre 4. Le système constitutionnel de la Suisse

661. La Confédération helvétique existe, symboliquement, depuis le Pacte d'Alliance conclu par les trois Cantons forestiers (Waldstätte) d'Uri, de Schwyz (qui donnera son nom à la Suisse) et de Nidwald le 1er août 1291.
C'est au XVème siècle que l'Alliance devient une puissance militaire considérable, qui accroît son territoire au détriment des Autrichiens, notamment. En 1501 l'indépendance de la Suisse est reconnue par l'Empire, et en 1536 Calvin s'installe à Genève où il établit sa théocratie.
Au XVIIIème siècle les Cantons sont gouvernés par des oligarchies conservatrices. Après la tutelle française sur la République helvétique (1798-1814) la Confédération (le terme est utilisé officiellement pour la première fois par la Constitution napoléonienne (Acte de médiation) du 19 février 1803) est rétablie dans sa pleine souveraineté en 1815, avec 22 cantons et dans ses frontières actuelles. La neutralité de la Suisse est garantie par les Puissances européennes.
Après une guerre civile (Sonderbund), opposant les protestants radicaux et les catholiques conservateurs, la Confédération helvétique devient une Fédération avec la Constitution du 12 septembre 1848.
Intégralement révisée en 1874 (Constitution du 29 mai 1874), puis partiellement ensuite, la Constitution de la Suisse fait de ce pays un Etat fédéral, avec 23 Cantons, le dernier étant le Jura francophone (référendum du 24 septembre 1978), et une démocratie directoriale.

Section 1. Le fédéralisme suisse

§ 1. Les Cantons

662. Les Cantons sont considérés comme étant des collectivités souveraines. Ils jouissent, juridiquement, d'une assez grande autonomie.
Les Cantons ont leur constitution mais celle-ci doit respecter certains principes : elle ne doit pas être en contradiction avec la Constitution fédérale, la forme républicaine de gouvernement doit être respectée, elle doit doit être adoptée par le Peuple et révisée à la majorité absolue des citoyens. La révision de la Constitution fédérale est liée à l'acceptation de la majorité des Cantons.
Les Cantons sont compétents pour toutes les affaires qui ne sont pas de la compétence de la Fédération. Ils ont compétence exclusive dans le domaine de l'éducation (primaire, secondaire et supérieur, sauf les Ecoles polytechnique de Lausanne et de Zurich). Les compétences sont partagées dans les domaines de la police et de la justice, ainsi qu'en matière économique et sociale. Les Cantons sont compétents pour appliquer non seulement leurs lois et réglements mais également ceux de la Fédération.
Les Cantons, sauf l'exception des Landsgemeinde, sont administrés par un Grand Conseil, assemblée élue au suffrage universel direct et en majorité à la proportionnelle, dont l'exécutif, le Conseil d'Etat (cinq à onze membres) est également élu au suffrage universel direct, au scrutin majoritaire. Les quatre Landsgemeinde (Glaris, Unterwald, les demi-cantons d'Appenzell) pratiquent la démocratie directe avec l'Assemblée des citoyens, dont les décisions sont préparées et exécutées par un Conseil cantonal dirigé par le Landamann.

§ 2. La Fédération

663. La Fédération a compétence exclusive pour les relations extérieures (politique de neutralité, politique économique et commerciale, traités internationaux), pour la politique monétaire, les douanes et les télécommunications.
Les pouvoirs de la Fédération se sont notoirement accrus depuis 1874 dans les domaines du droit civil et du droit pénal, en matière de politique économique, énergétique, des transports, pour la circulation et la sécurité sociale.
Un Tribunal fédéral a été créé en 1874 qui est compétent pour trancher les conflits d'attribution entre la Fédération et les Cantons, ainsi qu'entre les Cantons. Il assure par sa jurisprudence la cohérence des normes juridiques applicables en Suisse. Il contrôle la constitutionnalité des lois cantonales. Le contrôle des lois fédérales n'est pas assuré au motif qu'elles peuvent faire l'objet d'un référendum national. Le Tribunal fédéral n'intervient qu'en dernier ressort, après épuisement des voies de recours cantonales, judiciaires et administratives.

Section 2. Une démocratie directoriale

§ 1. L'Assemblée fédérale

664. Selon l'article 71 de la Constitution "l'autorité suprême de la Confédération" est l'Assemblée fédérale. L'Assemblée fédérale est composée de deux chambres : le Conseil des Etats (Chambre haute) et le Conseil national (Chambre basse).
Le Conseil des Etats représente les Cantons. Il est composé de 46 membres (2 par Canton). Ils sont élus dans chaque Canton, généralement au scrutin majoritaire.
Le Conseil national représente l'ensemble des citoyens Helvétiques. Il est composé de 200 membres élus pour quatre ans au suffrage universel direct à la représentation proportionnelle.
Les deux Chambres ont des pouvoirs égaux. Elles disposent du pouvoir législatif et contrôlent politiquement l'action du Conseil fédéral, mais sans mise en jeu de sa responsabilité. La dissolution n'existe pas. Le système de gouvernement de la Suisse n'est pas un régime parlementaire.
L'Assemblée fédérale siège, les deux Chambres réunies, pour l'exercice du droit de grâce, le règlement des conflits de compétence entre la Fédération et les Cantons, l'élection des Conseillers fédéraux, du Chancelier de la Confédération, des juges du Tribunal fédéral.

§ 2. Le Conseil fédéral

665. Le Conseil fédéral est l'"autorité directoriale et exécutive supérieure de la Confédération" (art.95).
Le Conseil comprend 7 membres. Un Canton ne peut avoir plus d'un Conseiller. Les Conseillers sont élus, à la majorité absolue des suffrages exprimés, par l'Assemblée fédérale pour la durée de la législature (quatre ans). Ils n'appartiennent pas à l'Assemblée fédérale et sont indéfiniment rééligibles. Chaque Conseiller est responsable d'un département administratif correspondant à plusieurs ministères.
Le Conseil fédéral a un Président, qui est en même temps Président de la Confédération (le Chancelier), mais qui n'est ni Chef de gouvernement ni Chef de l'Etat. Le système de gouvernement de la Suisse n'est pas un régime présidentiel.
Le Président est élu pour un an seulement, et n'est pas immédiatement rééligible, par l'Assemblée fédérale. Un vice-Président est élu dans les mêmes conditions, qui généralement succède au Président. Le Président dirige les débats du Conseil, avec voix prépondérante, et exerce les fonctions de représentation (cérémonies, inaugurations, voyages, discours).
Le Conseil fédéral exerce collectivement les fonctions de Chef de l'Etat. Il dispose de l'initiative des lois et du pouvoir réglementaire (ordonnances d'application des lois et des arrêtés fédéraux votés par l'Assemblée, arrêtés du Conseil - autonomes ou sur habilitation de l'Assemblée).
Contrairement a ce qu'affirme certains commentateurs le Conseil fédéral n'est pas l'exécutif soumis à l'Assemblée fédérale. Celle-ci ne se réunissant que quelques mois par an et ne disposant pas de réels moyens d'action et de contrôle c'est le Conseil fédéral, composé de professionnels pratiquement inamovibles, qui exerce réellement le pouvoir.

§ 3. La démocratie semi-directe

666. La Confédération helvétique fait très largement appel aux procédures qui permettent au Peuple souverain de se prononcer sur les textes les plus importants, et même de prendre l'initiative.

A/ Le référendum constitutionnel

667. Le référendum est obligatoire au niveau du Canton en matière constitutionnel. La Constitution cantonale ne peut être valablement révisée que sur l'accord de la majorité des citoyens.
Au niveau fédéral le référendum constitutionnel est également obligatoire. La révision, d'autre part, n'est valable que si elle a été acceptée par la majorité des Cantons.
D'autre part, en cas d'urgence, les arrêtés dérogeant à la Constitution doivent également faire l'objet d'un référendum. Il en est de même pour les traités d'adhésion de la Suisse à des organisations internationales.

B/ Le référendum législatif

668. Au niveau du Canton les citoyens disposent du droit d'initiative législative. Ils peuvent demander qu'un référendum soit organisé, soit pour adopter une proposition de loi cantonale soit pour obliger le Grand Conseil à en délibérer.
Dans les Cantons de Schaffhouse et de Saint-Gall existe un référendum consultatif sur les projets de loi cantonale.
Le référendum législatif, portant sur une loi cantonale votée par le Grand Conseil, est soit obligatoire soit facultatif. Les référendums législatifs sur les lois cantonales sont effectués soit sur initiative populaire (référendums ordinaires), soit à la demande de la majorité du Grand conseil ou soit de la minorité de celui-ci (référendums extraordinaires).
Par ailleurs existe généralement un référendum portant sur les actes administratifs, particulièrement en matière financière, qui sont d'origine parlementaire.
Au niveau fédéral le référendum législatif, portant sur les lois fédérales ou sur des arrêtés fédéraux de valeur législative ou sur certains traités, est facultatif. Si le référendum est organisé le texte soumis ne peut entrer en vigueur que s'il est approuvé par la majorité des votants.

C/ L'initiative populaire au niveau fédéral

I. En matière constitutionnelle

669. La révision totale de la Constitution peut être demandée par 100 000 citoyens (art. 120-1). Les deux Chambres sont alors renouvelées de plein droit et exercent le pouvoir constituant.
Une révision partielle de la Constitution peut également être demandée par 100 000 citoyens.
Si la proposition est précise (projet rédigé) le texte doit être voté par l'Assemblée fédérale puis approuvé par les Cantons et soumis à référendum. L'Assemblée fédérale peut proposer un contre-projet, le référendum permet alors au Peuple souverain de choisir entre les deux textes, ou de choisir les deux textes en indiquant sa préférence, ou de rejeter les deux textes.
Si la proposition est générale (projet non rédigé) les deux Chambres de l'Assemblée fédérale doivent décider, dans les trois ans, de l'accepter ou de la refuser. S'il y a acceptation le projet est rédigé et soumis au vote des Cantons et au référendum. S'il y a refus des Chambres les citoyens se prononcent par référendum sur la proposition générale. Si celle-ci est adoptée le texte de la révision est élaboré par l'assemblée fédérale.

II. En matière législative

670. Un référendum législatif facultatif, peut être demandé par 50 000 citoyens ou huit Cantons. Le Conseil fédéral doit alors l'organiser.

§ 4. Les partis politiques

671. En Suisse une douzaine de partis politiques se partagent les suffrages des citoyens mais quatre partis seulement jouent un rôle national important : le parti radical démocratique suisse (PRD)(protestant de centre droit), le parti démocrate-chrétien suisse (PDC)(catholique de centre droit), le parti socialiste suisse (PSS)(social-démocrate), l'union démocratique du centre (UDC)(droite nationale).

Au XIXème siècle et jusqu'en 1959 le parti radical exerce le pouvoir gouvernant au sein du Conseil fédéral.

De 1959 à 1999 le pouvoir gouvernemental est partagé entre les quatre principaux partis selon la "formule magique" suivante : 2 socialistes, 2 radicaux, 2 démocrates-chrétiens, 1 centriste démocratique. On tient compte également de l'importance des Cantons et du facteur linguistique et sexuel (Berne et Zurich sont toujours représentés, il y a deux francophones ou un francophone et un Conseiller de langue italienne).
Après les élections de 2003 qui voient la droite nationale (UDC) devenir le premier parti de Suisse la "formule magique" est réaménagée de telle sorte que l'UDC puisse avoir deux sièges à la place du siège "centriste démocratique". Les représentations linguistique et sexuelle ont moins d'importance.

Aux élections de 1999 l'UDC obtient 22,5% des voix (11,9% en 1991). Cette progression de la droite nationale n'est pas spécifique à la Suisse, l'on constate le même phénomène en Italie et en Autriche, notamment. Le phénomène concerne essentiellement la Suisse alémanique.

Aux élections de 2003 l'UDC (droite nationale) progresse (27,2 % des suffrages exprimés) et devient le premier parti de Suisse avec 55 élus au Conseil national sur 200 membres. Cette fois la Suisse romande est également concernée. Les socialistes obtiennent 53 sièges, le parti radical démocratique 36 sièges, le parti démocrate-chrétien 28 sièges et les Verts 13 sièges.
Comme dans de nombreux Etats européens les citoyens électeurs suisses s'inquiètent notamment de l'accroissement constant et régulier de l'émigration et de la montée en puissance de l'islamisme.

§ 5. La gestion consensuelle

672. Si le pouvoir gouvernant est exercé par le Conseil fédéral l'exercice du pouvoir gouvernant est collégial et consensuel. Le plus large accord est toujours recherché. La procédure de coordination est systématiquement utilisée et la solidarité entre les membres du Conseil s'impose.
D'autre part les décisions sont prises lentement, après consultation approfondie des différents partis, des administrations, des forces économiques et sociales du pays.
Quatre organisations socio-économiques sont tout particulièrement associées à la prise de décision : l'Union suisse de l'industrie et du commerce (Vorort), l'Union syndicale suisse (U.S.S.), l'Union suisse des arts et métiers (U.S.A.M.), l'Union suisse des paysans (U.S.P.).
La démocratie suisse est une démocratie de "négociation et de concordance". L'objectif est la gestion optimale du potentiel national plutôt que la mise en avant des querelles politiciennes.
Comme l'on sait la Suisse était l'un des Etats les plus prospères, et les plus tranquilles, du monde. La présence sur son territoire de nombreux étrangers, dont certains ne souhaitent pas jopuer le jeu démocratique, a changé totalement les choses.


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