Chapitre 2. La juridiction administrative

Le code de justice administrative (ord. n° 2000-387 du 4 mai 2000) s'applique (art. L.1.) au Conseil d'Etat, aux cours administratives d'appel et aux tribunaux administratifs.

Section 1. Le statut constitutionnel de la juridiction administrative

280. Le Conseil constitutionnel a reconnu l'indépendance de la juridiction administrative ce qui a des conséquences quant à son existence et son fonctionnement.

§ 1. L'indépendance constitutionnelle de la juridiction administrative

281. Le Conseil constitutionnel, dans sa décision n°80-119 DC du 22 juillet 1980, a affirmé l'indépendance de la juridiction administrative.

Celle-ci a une fonction spécifique qui a été précisée dans la décision n°86-224 DC du 23 janvier 1987.

Selon le Conseil constitutionnel, "conformément à la conception française de la séparation des pouvoirs", existe un principe fondamental reconnu par les lois de la République selon lequel "relève en dernier ressort de la juridiction administrative l'annulation ou la réformation des décisions prises, dans l'exercice des prérogatives de puissance publique".

§ 2. Les conséquences sur l'existence et le fonctionnement de la juridiction administrative

282. Le législateur, qui est compétent pour créer ou supprimer des juridictions (Const. art. 34), ne peut pas supprimer la juridiction administrative. Il ne peut pas porter atteinte à son indépendance.

Les magistrats de l'ordre administratif sont inamovibles (statutairement depuis 1807 pour la Cour des comptes, depuis 1982 pour les chambres régionales des comptes, depuis 1986 pour les tribunaux administratifs et les cours administratives d'appel, de fait pour le Conseil d'Etat).

Les règles relatives à la compétence de la juridiction administrative sont fixées par la loi.

Section 2. Les juridictions administratives

§ 1. Les juridictions spécialisées

283. Une juridiction administrative est en principe un organe collégial doté du pouvoir de trancher des litiges ou de prononcer des sanctions (C.E. Ass. 12 juillet 1969, L'Etang, pour le Conseil supérieur de la magistrature).
Les juridictions administratives spécialisées sont extrêmement nombreuses, ce qui n'est pas fait pour assurer la transparence du contentieux administratif.
Elles relèvent du Conseil d'Etat par l'appel ou la cassation.

Relèvent du Conseil d'Etat par la voie de l'appel les commissions des dommages de guerre, le conseil des prises (de guerre). (Le conseil du contentieux administratif de Wallis et Futuna est remplacé par un tribunal administratif par l'ordonnance n° 2003-923 du 26 septembre 2003.)

Relèvent du Conseil d'Etat par la voie de la cassation des juridictions qui ne comportent qu'un degré (premier et dernier ressort, pas d'appel) telles que le Conseil supérieur de la magistrature, la commission de recours des réfugiés ou la cour de discipline budgétaire et financière qui est compétente pour sanctionner par des amendes les irrégularités budgétaires commises par les agents publics et les membres des cabinets ministériels ainsi que les élus territoriaux dans certains cas (art. L.312-1.-I. du code des juridictions financières, loi n°95-851 du 24 juillet 1995).

Relèvent du Conseil d'Etat par la voie de la cassation de nombreuses juridictions spécialisées comportant deux degrés (premier ressort et appel) telles que les juridictions disciplinaires des ordres professionnels, les commissions d'admission à l'aide sociale (appel devant la commission centrale), les commissions interrégionales de la tarification sanitaire et sociale (appel devant la commission nationale). La plus importante est la Cour des comptes, qui est juge en premier et dernier ressort mais aussi juge d'appel des chambres régionales des comptes, compétente pour juger des comptes des comptables publics.

§ 2. Les Tribunaux administratifs et les Cours administratives d'appel

284. Les Tribunaux administratifs ont été créés en 1953 pour remplacer les Conseils de préfecture. Leur compétence est de droit commun.
Les Cours administratives d'appel ont été créées par la loi du 31 décembre 1987.

A/ Organisation et fonctionnement

285. Les 38 tribunaux administratifs ( avec celui créé à Wallis et Futuna le 1er février 2004 et celui de Nîmes fin 2006 ; 29 en métropole) comprennent de 1 à 8 chambres composées chacune de 3 magistrats, sauf le T.A. de Paris qui comprend 17 chambres réparties en sections.
Les 8 cours administratives d'appel (Paris, Lyon, Bordeaux, Marseille, Nancy, Nantes, Douai, Versailles) sont divisés en 3 ou 6 chambres.

Les magistrats des tribunaux administratifs et cours administratives d'appel appartiennent à un corps unique de fonctionnaires divisé en 3 grades : conseiller, premier conseiller, président.
Les conseillers sont recrutés soit par la voie de l'Ecole nationale d'administration soit par des concours spécifiques. L'emploi de président de cours administrative d'appel est occupé par un conseiller d'Etat, soit issu du Conseil d'Etat (Paris), soit nommé au grade de conseiller d'Etat lors de sa prise de fonction, au besoin en surnombre.
Les magistrats administratifs sont inamovibles (art. L.231-3 du code de justice administrative).

La gestion du corps des magistrats administratifs est assurée par le vice-président du Conseil d'Etat (assisté par le secrétaire général du C.E.), assisté par le conseil supérieur des T.A. et C.A.A.,
Le conseil supérieur des tribunaux administratifs et cours administratives d'appel, présidé par le vice-président du Conseil d'Etat, est consulté pour la gestion du corps (avancement, mutations, tour extérieur).

Les jugements des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel sont rendus, sur proposition d'un commissaire du gouvernement, par chaque chambre, ou en formation plénière pour les affaires juridiquement importantes.
L'existence du commissaire du gouvernement pose un problème en droit européen.

B/ Attributions

I. Administratives

1° Des tribunaux administratifs

286. Les T.A., en tant qu'héritiers des conseils de préfecture, sont les conseils juridiques des préfets de département.
Pour certains concours de la fonction publique territoriale les T.A. arrêtent chaque année la liste des personnes qui pourront être membres du jury de ces concours.
Ce sont les T.A. qui autorisent les contribuables des communes à exercer des actions en justice relevant de la compétence de ces dernières, avec contrôle juridictionnel du Conseil d’Etat (art. L.316-5 du Code des communes).
Les magistrats des T.A. peuvent exercer individuellement des fonctions administratives telles que la présidence de commissions administratives (par exemple commission départementale des impôts directs, commission dépertementale des évaluations cadastrales, etc.).
Ils peuvent apporter leur concours à une administration de l’Etat.

2° Des cours administratives d’appel

287. Elles peuvent être appelées à donner leur avis sur les questions qui leur sont soumises par les préfets de région de la métropole.
Les magistrats peuvent présider des commissions administratives (par exemple commission régionale d’agrément des centres de gestion agréés, comité régional de l’organisation sanitaire et sociale).
Ils peuvent apporter leur concours à une administration de l’Etat.

II. Juridictionnelles

1° Des tribunaux administratifs

288. Les T.A. ont une compétence de droit commun en matière de contentieux administratif.
Pour déterminer, parmi tous les T.A., celui qui est territorialement compétent pour une affaire déterminée, c'est à dire la compétence ratione loci, le principe applicable est le suivant : le T.A. territorialement compétent est celui dans le ressort duquel a légalement son siège l'autorité qui, soit en vertu de son pouvoir propre, soit par délégation, a pris la décision attaquée ou a signé le contrat litigieux.

2° Des cours administratives d'appel

289. Les cours administratives d'appel sont juges d'appel des jugements rendus par les tribunaux administratifs sauf les exceptions suivantes pour lesquelles le juge d'appel est le Conseil d'Etat : le contentieux de l'appréciation de la légalité (sur renvoi préjudiciel opéré par un tribunal judiciaire), le contentieux des élections municipales et cantonales.

§ 3. Le Conseil d'Etat

290. Le Conseil d'Etat, qui est la plus haute juridiction de l'ordre administratif, a été créé par l'article 52 de la Constitution de l'An VIII (1799).

A/ Organisation et fonctionnement

I. Le personnel

291. La présidence du Conseil d'Etat est assurée par le vice-président du Conseil d'Etat.
L'assemblée générale du Conseil d'Etat peut être présidée par le Premier ministre et, en son absence, par le garde des sceaux, ministre de la Justice.
Le vice-président, est un conseiller d'Etat, qui se situe ainsi au grade le plus élevé de la fonction publique de l'Etat.

Le Conseil se compose :
- du vice-président ;
- des présidents de section ;
- des conseillers d'Etat en service ordinaire, dont les 2/3 sont recrutés parmi les maîtres des requêtes et le 1/3 est nommé discrétionnairement par le Gouvernement (tour extérieur), qui délibèrent sur les affaires consultatives et contentieuses,
- des conseillers d'Etat en service extraordinaire, qui sont nommés pour 4 ans par le Gouvernement et qui ne peuvent être affectés à la section du contentieux,
- des maîtres des requêtes, dont les 3/4 sont d'anciens auditeurs et le 1/4 est nommé au tour extérieur parmi les agents publics d'au moins 30 ans ayant 10 ans d'ancienneté, qui jouent un rôle essentiel dans l'activité juridictionnelle du conseil et parmi lesquels le premier Ministre, sur présentation du vice-président et du président de la section du contentieux, désigne les commissaires du gouvernement chargés de "dire le droit",
- des auditeurs de 1ère classe qui, sauf exception pour le reclassement des officiers à des emplois civile, sont choisis parmi les auditeurs de 2ème classe, et les auditeurs de 2ème classe qui sont issus de l'Ecole nationale d'administration, qui préparent et rapportent les affaires.

Les membres du Conseil d'Etat ne sont pas juridiquement inamovibles. Ils peuvent être révoqués et sanctionnés disciplinairement sur simple avis d'une commission consultative et sur proposition du ministre de la Justice, mais la coutume est contraire et ils sont considérés comme étant indépendants. Leur avancement a lieu à l'ancienneté.
Toutefois le vice-président, les présidents de section, le secrétaire général qui est chargé de l'administration du conseil, sont nommés au choix par le gouvernement et, selon certains observateurs, il ne serait pas impossible que certains revirements (changement fondamentaux) de jurisprudence trouvent leur source dans ce choix...

Sous l'autorité du vice-président, le secrétaire général dirige les services du Conseil d'Etat et prend les mesures nécessaires à la préparation de ses travaux, à leur organisation et à la gestion du corps des membres des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel.

II. Les formations

292. Le Conseil d'Etat a des formations en matière administrative et législative et en matière contentieuse qui lui permettent de remplir ses fonctions consultatives et contentieuses.

1° Les formations en matière administrative et législative (fonctions consultatives)

a) L'assemblée générale plénière

293. Elle comprend tous les conseillers d'Etat avec voix délibérative et les maîtres des requêtes et auditeurs avec voix consultative (voix délibérative dans les affaires dont ils sont rapporteurs). Elle est compétente pour procéder aux élections de certains de ses membres (par exemple les membres du Tribunal des conflits) et sur renvoi d'une affaire très importante par l'assemblée générale ordinaire.

b) L'assemblée générale ordinaire

294. Elle comprend 35 membres avec voix délibérative : le vice-président et les présidents de section, un président-adjoint de la section du contentieux, douze conseillers de la section du contentieux, trois conseillers par section administrative. Elle est compétente pour les affaires importantes (projets de lois et d'ordonnances, projets de décrets en Conseil d'Etat...).

c) La commission permanente

295. Elle est compétente pour examiner les projets de lois et d'ordonnances lorsque l'urgence est expressément constatée par le premier Ministre.

d) Les 5 sections administratives
296. Il s'agit des sections de l'intérieur, des finances, des travaux publics, sociale, du rapport et des études.
Chaque section, qui est dirigé par un président, comprend des conseillers, des maîtres des requêtes et des auditeurs.
Les quatre premières sections sont compétentes dans leur domaine pour connaître des affaires relevant d'un ou plusieurs ministères. Si une affaire intéresse deux sections elles peuvent être réunies pour en délibérer. Si une affaire intéresse plus de deux sections une commission ad hoc représentative peut être constituée.
La section du rapport et des études prépare le rapport annuel du Conseil d'Etat et procède aux études qui lui sont demandées par le Premier ministre ou le vice-président du Conseil d'Etat.

2° Les formations contentieuses (fonctions contentieuses)

a) L'assemblée du contentieux

297. Présidée par le vice-président du C.E. elle comprend les présidents de section, les 3 présidents-adjoints de la section du contentieux, le président de la sous-section qui a instruit l'affaire et le rapporteur. Elle est compétente pour les affaires les plus importantes qui feront l'objet d'un arrêt de principe.

b) La section du contentieux

298. Elle est composée du président de la section, des trois présidents-adjoints, des présidents de sous-section, assistés de 2 conseillers assesseurs par sous-section appartenant en même temps à une section administrative ainsi que du rapporteur. Elle est compétente pour les affaires importantes.

c) Les 10 sous-sections

299. Elles comprennent chacune un conseiller d'Etat président, deux conseillers assesseurs, des maîtres des requêtes et des auditeurs. Elles traitent des affaires ordinaires. Le jugement relève normalement de deux sous-sections réunies.
Depuis le décret n°95-830 du 3 juillet 1995 les présidents de sous-section ont des attributions de juge unique. Ils peuvent statuer seul par ordonnance sur certains dossiers, pour, par exemple, prononcer un non-lieu ou rejeter par ordonnance des conclusions à fin de sursis.

d) La commission d'admission des pourvois en cassation

299.1 Elle comprend un président, un président suppléant et des assesseurs choisis parmi les conseillers d'Etat en service ordinaire. Le rapport des affaires est assuré par des maîtres des requêtes et des auditeurs.
Tous les pourvois en cassation sont soumis à la procédure d'admission, qui n'est pas contradictoire. Si le refus d'admission est envisagé par la commission le dossier est transmis à un commissaire du gouvernement pour être inscrit à une séance publique de jugement. Après avoir entendu le commissaire du gouvernement la commission délibère en formation collégiale comprenant trois membres du C.E. et prend sa décision d'admission ou de refus.

B/ Attributions

I. Les attributions non-contentieuses

1° Les attributions consultatives

a) Dans le domaine législatif (art. 39 de la Constitution)

300. Le Conseil d'Etat est obligatoirement consulté sur les projets de loi.
Les avis donnés sont en principe secrets, mais des "fuites" peuvent être organisées, notamment pour la presse ou les parlementaires (avis défavorables aux projets de loi soumis à référendum en 1962 pour l'élection du président de la République au suffrage universel direct, en 1969 pour la création des régions et la réforme du Sénat, au projet de réforme du code de la nationalité en 1986...).

b) Dans le domaine réglementaire

301. Le Conseil d'Etat est ogligatoirement consulté sur : les projets d'ordonnances de l'article 38 de la Constitution ; les projets de décrets de l'article 37 qui modifient les lois d'avant 1959, intervenues dans les matières qui maintenant sont réglementaires ; les projets de décrets en Conseil d'Etat ; toute question prévue par un texte.
c) En matière de décision individuelle

302. Le Conseil d'Etat donne des avis : un avis facultatif ou obligatoire (par exemeple : changement de nom, reconnaissance de l'utilité publique d'une association) ; un avis conforme (dissolution d'office par décret d'un syndicat de communes) ; un avis sur un point de droit, lorsque cet avis est sollicité par le gouvernement ou un ministre à propos d'un texte.

d) En matière administrative

303. Le Conseil d'Etat peut attirer l'attention du gouvernement sur les réformes d'ordre législatif ou réglementaire qui lui paraissent nécessaires. Il présente à cet effet son rapport annuel.

2° L'inspection des cours administratives d'appel et des tribunaux administratifs

304. Une mission d'inspection, sous l'autorité du vice-président du Conseil d'Etat, examine les conditions de fonctionnement de ces juridictions administratives.

3° La participation des membres du Conseil d'Etat à des activités administratives ou d'intérêt général 305. Les membres du Conseil d'Etat peuvent participer aux travaux des conseils et commissions des administrations, être chargés de missions spécifiques, faire partie des jurys des grands concours administratifs.
Ils peuvent apporter leur concours personnel aux travaux d'un ministère ou être membre d'une "mission", organe qui constitue un lien entre le ministère concerné et la section administrative compétente du C.E., les "missionnaires" étant les conseillers juridiques des ministres. II. Les attributions contentieuses

1° Le Conseil d'Etat est juge d'attribution en premier et dernier ressort

306. Il est compétent pour :
- les recours pour excès de pouvoir formés contre les décrets et actes assimilés (ordonnances non ratifiées de l'art. 38, décisions de valeur réglementaire du président de la République prises sur la base de l'art. 16),
- le contentieux des mesures individuelles intéressant les agents publics nommés par décret du président de la République,
- les recours contre les actes administratifs dont le champ d'application s'étend au-delà du ressort d'un tribunal administratif,
- les recours pour excès de pouvoir dirigés contre les actes réglementaires des ministres et les actes des ministres pris après avis du Conseil d'Etat,
- les litiges d'ordre administratif nés hors des territoires soumis à la juridiction des Tribunaux administratifs (étranger, haute mer, lieu non soumis à la souveraineté d'un Etat), mais lorsque la décision administrative en cause émane d'une autorité ayant son siège en France c'est le T.A. du siège qui est compétent,
- les recours en annulation dirigés contre les décisions administratives des organismes collégiaux à compétence nationale (ordres professionnels),
- les actions en réparation de dommages causés par l'exploitation de navires nucléaires lorsque l'accident est dû à un navire français affecté à un service public,
- les recours en interprétation ou en appréciation de la légalité des actes dont le contentieux relève du Conseil d’Etat,
- les recours contre les décisions des tribunaux administratifs relatives à l'exercice d'une action par le contribuable d'une commune en vertu de l'art. L.2132-5 du CCT,
- le contentieux de la désignation des membres du Conseil économique et social,
- le contentieux des élections régionales et européennes.

2° Le Conseil d'Etat est juge d'appel

307. Depuis la création des cours administratives d'appel, et depuis le 1er oct. 1995, le Conseil d'Etat n'est plus juge d'appel que pour :
- les jugements des Tribunaux administratifs rendus en matière d'appréciation de la légalité,
- le contentieux des élections municipales et cantonales,
- les jugements des juridictions qui relèvent du C.E. par la voie de l'appel (conseil du contentieux administratif de Wallis et Futuna, commission des dommages de guerre, conseil des prises).
Le Conseil d'Etat statue en dernier ressort, la cassation n'est pas possible. Le Conseil d'Etat rejuge l'affaire au fond. Il peut réformer ou confirmer le jugement qui lui a été déféré. S'il le réforme son jugement est substitué au jugement de première instance.

3° Le Conseil d'Etat est juge de cassation

308. Il l'est à l'égard de toutes les juridictions administratives qui ne relèvent pas de lui par la voie de l'appel, sauf exception (c'est le cas pour la Commission spéciale de cassation des pensions). Les principales sont les suivantes : les cours administratives d'appel ; la cour des comptes ; la cour de discipline budgétaire ; le conseil supérieur de la magistrature ; les conseils d'Université ; les conseils nationaux des ordres professionnels ; la commission centrale d'aide sociale ; la commission nationale de la tarification sanitaire et sociale.
En cas de cassation le Conseil d'Etat ne rejuge pas l'affaire au fond mais apprécie sa légalité. Il ne substitue donc pas son jugement au jugement qui lui a été déféré. Il annnule celui-ci et renvoie l'affaire devant le juge du fond qui doit rejuger l'affaire.

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