Section 3. Les communes (CCT, L.2111-1 à L.2563-7)

125.Comme l'Etat, la région, le département, l'établissement public, la commune est une personne morale de droit public. Comme la région et le département, la commune est une collectivité territoriale décentralisée.

(Le territoire communal constitue par ailleurs une partie de l'arrondissement en tant que circonscription administrative déconcentrée de l'Etat, voir supra).

Aux élections municipales de 1995 il y avait 512.851 conseillers municipaux pour 36.763 communes (36.679 en 1999) dont 30.919 communes de moins de 1500 habitants, 36 communes de plus de 100.000 habitants et 388 communes de plus de 20 000 habitants (Plus de quatre mille communes ont moins de 100 habitants (433 en 1851)).

Pour une population comparable à celle de la France l’Italie a 8097 communes et la Grande-Bretagne 10832 communes.

Sous-section 1. La démocratie locale

126. La loi d'orientation n°92-125 du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République a introduit dans la vie politique locale des mécanismes régulateurs susceptibles de la démocratiser.

La décentralisation des années 80 a eu notamment pour effet d'augmenter les pouvoirs des maires sans prévoir, en contrepartie, le renforcement des droits de leurs administrés (et de leurs agents administratifs). Il en a résulté parfois quelques abus juridiques (nombreux actes administratifs illégaux non sanctionnés) et financiers (villes surendettées et/ou fonds publics détournés).

La loi d'orientation de 1992 contient des dispositions qui tendent à améliorer le fonctionnement des assemblées locales, le contrôle a posteriori des actes administratifs et qui réforme la coopération entre collectivités décentralisées. Ces dispositions seront étudiées dans le cadre de l'organisation administrative de la Commune.

Ces dispositions ont été renforcées par les dispositions de la loi n°2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité.

Ces dispositions intéressent notamment les administrés à propos de leur information et de leur participation à la vie locale.

§ 1. De l'information des habitants sur les affaires locales

127. L'article 10 de la loi d'orientation de 1992 (art. L.2141-1 CCT) pose le principe "essentiel de la démocratie locale" selon lequel les habitants de la commune ont le droit d'être informés des affaires de celle-ci et à être consultés sur les décisions qui les touchent.

L'article 1 de la loi n°2002-276 prévoit que dans les communes de 80 000 habitants et plus des conseils de quartiers sont créés qui peuvent être consultés par le maire qui peut les associer aux actions municipales intéressant le quartier. Dans les communes de 20 000 à 79 999 habitants ces conseils peuvent être créés.

L'article 4 de la même loi relative à la démocratie de proximité prévoit la création de mairies annexes dans les communes de 100 000 habitants et plus.

L'article 5 prévoit la création d'une commission consultative des services publics locaux.

L'information concerne notamment la publicité des décisions administratives ainsi que les mesures financières et comptables.

A/ La publicité des décisions administratives

128. En sus des mesures de publicité qui existent déjà, inscription des délibérations sur un régistre, affichage en mairie, la loi d'orientation crée pour les communes de 3500 habitants et plus un recueil des actes administratifs publiant les délibérations et arrêtés à caractère réglementaire.
Pour les délibérations à caractère économique les plus importantes, celles qui concernent l'interventionnisme économique des collectivités territoriales décentralisées ainsi que celles qui approuvent les délégations de service public la loi impose en outre la publication dans un journal diffusé localement.
Les séances du conseil municipal peuvent être retransmises par la radio et/ou la télévision. Toutefois le maire peut s'y opposer en vertu de ses pouvoirs de police s'il y a trouble de l'ordre public.... Et le huis clos peut être prononcé, à la demande du maire, ou de trois membres du conseil municipal, sans débat, à la majorité absolue des présents ou représentés ...

B/ L'information sur les mesures financières et comptables

129. Dans les communes de 3500 habitants et plus un débat doit avoir lieu au conseil municipal sur les orientations générales du budget dans les deux mois qui précèdent l'examen de celui-ci.
Dans toutes les communes le public doit être avisé par tout moyen de publicité au choix du maire de la mise à sa disposition des documents budgétaires, à la mairie et le cas échéant à la mairie annexe, et cela dans les quinze jours qui suivent l'adoption du budget.
Dans les communes de 3500 habitants et plus les documents budgétaires sont accompagnés de documents synthétiques complémentaires destinés à éclairer les citoyens sur l'état des finances communales. Un journal diffusé localement doit publier les chiffres les plus significatifs.
Dans ces mêmes communes les documents relatifs à l'exploitation des services publics délégués sont mis à la disposition du public dans les quinze jours qui suivent leur réception., le public étant avisé par voie d'affiche pendant au moins un mois.
Désormais toute personne physique ou morale et non plus "tout habitant ou contribuable" a le droit de demander communication (de prendre copie et de publier) des proces-verbaux du Conseil municipal, des budgets et comptes ainsi que des arrêtés du Maire.

§ 2. De la participation des habitants à la vie locale

130. Cette participation est renforcée dans un certain nombre de domaines et instituée pour le référendum municipal.

A/ Une participation renforcée dans certains domaines

I. Les comités consultatifs

131. Le conseil municipal peut décider de créer des comités consultatifs sur tout problème d'intérêt communal, concernant tout ou partie de la commune, comprenant des personnes qui peuvent ne pas appartenir au conseil municipal, notamment des représentants des associations locales. Chaque comité est présidé par un membre du conseil municipal et établit chaque année un rapport pour le conseil municipal.
(Sont ainsi légalisés les comités d'étrangers, de jeunes, de personnes âgés qui avaient été créés dans certaines communes.)

II. Les commissions consultatives pour les services publics

132.Dans les communes de plus de 3500 habitants il y a création obligatoire de une ou plusieurs commissions consultatives pour les services publics exploités en régie ou délégués.
Chaque commission est présidée par le maire et doit comprendre parmi ces membres des représentants d'associations d'usagers.

III. Services publics mobiles et utilisation des locaux municipaux

133.Le code autorise l'utilisation d'annexes mobiles (mais le déplacement des registres d'état civil est interdit) permettant aux agents municipaux d'aller, dans certaines parties des communes, à la rencontre des administrés qui auraient des difficultés pour se rendre à la Mairie.
Des locaux communaux peuvent être utilisés, sur leur demande, par les associations, syndicats, partis politiques. Le Conseil municipal peut fixer le montant de la contribution due.
Dans les communes de plus de 3500 habitants les conseillers n'appartenant pas à la majorité municipale qui le demandent peuvent bénéficier sans frais d'un local municipal commun.

B/ Le référendum municipal

134. Depuis un certain nombre d'années certains maires, sans l'accord des autorités de l'Etat, organisaient des référendums locaux dans leur commune afin de connaître le point de vue des électeurs sur des sujets d'intérêt général.
Cette pratique est institutionnalisée par l'article 21 de la loi d'orientation du 6 février 1992 qui crée un chapitre II "Participation des habitants à la vie locale" dans le titre IV du Livre 1 de la deuxième partie du Code général des collectivités territoriales (articles L. 2142-1 à 8).
Désormais un référendum consultatif, et non pas décisionnel, peut être organisé dans toutes les communes, soit sur l'intégralité de leur territoire soit sur une partie seulement de celui-ci pour des affaires intéressant spécialement cette partie.
L'initiative peut venir du maire ou du tiers des conseillers municipaux des communes de 3500 habitants et plus (la moitié dans les autres).
La décision est prise par le conseil municipal. Le référendum doit porter sur les matières qui relèvent de la compétences des autorités municipales (maire et conseil municipal).
Un dossier d'information doit être mis en mairie à la disposition des électeurs au moins quinze avant la consultation
Le référendum est interdit l'année civile qui précède l'année du renouvellement général des conseils municipaux et pendant les campagnes électorales locales ou nationales. Il est également interdit lorsqu'il y a un recours en annulation de l'élection municipale et cela jusqu'à la décision juridictionnelle définitive.
Il doit s'écouler un an entre deux consultations et deux ans si elles portent sur le même sujet.
On peut regretter que le référendum d'initiative populaire, notamment fréquemment pratiqué en Suisse, soit toujours interdit en France.

Sous-section 2. L'organisation administrative de la commune, collectivitée décentralisée

135. L'organisation administrative de la commune a été largement modifiée par les lois de "décentralisation" de 82/83, les lois du 2 mars 1982, 19 novembre 1982, 7 janvier 1983, également par la loi du 6 février 1992. Mais le texte de base demeure la fameuse loi municipale du 5 avril 1884.
L'article 1er de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 (voir supra) est applicable à la commune comme au département et à la région.
La commune est administrée par une assemblée délibérante, le conseil municipal, dont l'exécutif est le maire assisté de ses adjoints.

§ 1. Le conseil municipal

A/ Composition et élection

136. Le conseil municipal est composé d'un nombre de conseillers qui est variable selon l'importance démographique de la commune (9 pour une commune de moins de 100 habitants, 69 pour 300 000 et plus).
Le conseil municipal est élu pour 6 ans (normalement au mois de mars).
Des élections générales doivent avoir lieu dans les deux mois qui suivent une dissolution. Le conseil municipal est dissout par décret en Conseil des ministres lorsqu'il y a "nécessité d'assurer le fonctionnement de l'assemblée municipale".
Les candidats doivent avoir 18 ans révolus, être électeurs dans la commune ou inscrits au rôle des contributions directes. Toutefois, dans les communes de plus de 500 habitants, le nombre des conseillers qui ne résident pas dans la commune au moment de l'élection ne peut excéder le 1/4 des membres du conseil. Dans les communes de 500 habitants au plus, ce nombre ne peut excéder 4 pour 9 ou 5 pour 11.
Les candidats ne doivent pas être frappés d'inéligibilité ou d'incompatibilité.
Les citoyens non français de l’Union européenne, résidant en France, créée par le Traité de Maastricht, peuvent s’inscrire sur les listes électorales et être élus conseiller municipal.

I. Le scrutin

137. Le conseil municipal est élu par les électeurs de la commune, au suffrage universel direct, selon un mode de scrutin qui est variable selon que la commune a moins de 3 500 ou bien 3 500 habitants et plus.

1° Pour une commune de moins de 3 500 habitants (art. L.252 et sv. du Code électoral)

138. Le conseil municipal est élu au scrutin plurinominal majoritaire à deux tours.
Pour être élu au premier tour il faut obtenir la majorité absolue des suffrages exprimés (plus de la moitié) et le quart des électeurs inscrits.
Pour être élu au second tour la majorité relative suffit.
Dans les communes de moins de 2 500 habitants les candidatures isolées (individuelles) sont autorisées, ainsi que les listes incomplètes. Le panachage et le vote préférentiel sont autorisés ainsi que le vote pour des personnes non candidates.
Dans les communes de 2 500 à 3 500 habitants non compris seul le panachage demeure autorisé. Les listes doivent être complètes.

2° Pour une commune de 3 500 habitants et plus (art. L.260 et sv. du Code électoral)

139. Le conseil municipal est élu au scrutin de liste mixte majoritaire-proportionnel à deux tours. Les listes doivent être complètes. Le panachage et le vote préférentiel sont interdits.

a)Le premier tour

140. Au premier tour les listes qui n'ont pas obtenu au moins 5% des suffrages exprimés ne sont pas admises à répartition des sièges.
La liste qui obtient la majorité absolue des suffrages exprimés se voit attribuer la moitié des sièges à pourvoir (arrondi le cas échéant à l'entier supérieur lorsqu'il y a plus de quatre sièges à pourvoir et à l'entier inférieur s'il y en a moins de quatre).
Les sièges restant à pourvoir sont répartis entre les listes à la proportionnelle selon la règle de la plus forte moyenne.
Si auncune liste n'a recueilli la majorité absolue des suffrages au premier tour il est procédé au second tour.

b)Le deuxième tour

141. La liste qui a obtenu la majorité relative se voit attribuer la moitié des sièges. Le reste des sièges est réparti à la proportionnelle à la plus forte moyenne.

II. Contentieux

142. Les recours en matière d'élections municipales sont jugés par le tribunal administratif avec appel au conseil d'Etat.
Les électeurs et les éligibles, dans un délai de 5 jours, le préfet dans le délai de 15 jours, ont la faculté de saisir le T.A.. Le recours du préfet est ouvert lorsque les conditions et les formes légalement prescrites n'ont pas été remplies.

III. Remplacement et élections partielles

143. Il y a remplacement lorsqu'un conseiller municipal décède, démissionne volontairement, est démissionné d'office par le préfet lorsqu'il y a inéligibilité ou incompatiblilité, est démissionné d'office par le tribunal administratif pour refus de remplir une fonction légale, lorsque son élection est annulée par le tribunal administratif.
Le siège vacant est pourvu en faisant appel au candidat venant sur la liste immédiatement après le dernier élu de celle-ci.
Il n'y a d'élections partielles en cours de mandat que si le conseil perd au moins le tiers de ses membres, ou plus de la moitié l'année précédant les élections normales, ou encore s'il y a lieu d'élire un nouveau maire et que le conseil est incomplet (dans ce cas les adjoints sont également réélus par les conseillers en même temps que le maire). Cependant le conseil municipal est "réputé complet" dans les communes de 3 500 habitants et plus si les seules vacances résultent de démissions données lorsque le maire a cessé ses fonctions ou suite à l'annulation définitive de l'élection de certains conseillers municipaux (Loi n°88-1262 du 30 décembre 1988).

B/ Fonctionnement

I. Election du maire et des adjoints, réglement, commissions

144. Le conseil municipal élit le maire et les adjoints (voir infra) et établit son réglement intérieur (non obligatoire dans les communes de moins de 3500 habitants).
Il constitue ses commissions (finances, urbanisme, travaux publics, affaires sociales, affaires scolaires, sports ...). Dans les communes de plus de 35OO habitants la composition des différentes commissions, y compris les commissions d'appel d'offres et des bureaux d'adjudications, doit respecter le principe de la représentation proportionnelle pour permettre l'expression pluraliste des élus.

II. Séances

145. Le conseil municipal doit se réunir au moins une fois par trimestre. La durée de la séance est de 15 jours, sauf pour celle du budget qui peut durer 6 semaines.
Il peut y avoir des séances supplémentaires sur convocation du maire chaque fois qu'il le juge utile, ou à la demande du représentant de l'Etat ou du tiers au moins du conseil dans les communes de 3500 habitants et plus ou de la moitié du conseil dans les communes de moins de 3500 habitants.
La présidence des séances du conseil municipal est assurée de droit par le maire (ou son suppléant), sauf pour son élection et la séance consacré au compte administratif (budget exécuté de l'année précédente) où il est remplacé par le doyen d'âge.
Le président de séance détient la police de l'assemblée. Il peut faire expulser et arrêter toute personne qui troublerait les débats.
Une séance ne peut se dérouler valablement que si le quorum est atteint, c'est à dire si le nombre des présents est au moins égal à la majorité absolue des inscrits. Si le quorum n'est pas atteint une seconde convocation est faite et le quorum n'est plus nécessaire.
Un conseiller empêché peut donner mandat à un autre conseiller. Aucun conseiller ne peut être porteur de plus d'un mandat.
L'ordre du jour des séances est fixé par le maire, généralement en accord avec les adjoints, et porté sur les convocations.
Les séances du conseil municipal sont en principe publiques. Cependant celui-ci peut décider de se réunir en comité secret.

III. Délibérations

146. Les décisions exécutoires du conseil municipal sont prises sous la forme juridique de délibérations.
La procédure suivante est généralement suivie : le rapporteur de la commission compétente donne l'avis de celle-ci ; le maire donne son opinion ; les conseillers municipaux peuvent intervenir ; la décision est prise par vote à la majorité absolue des suffrages exprimés. En cas de partage des suffrages le président de séance a voix prépondérante, sauf évidement dans les scrutins secrets, c'est à dire lorsque la décision à prendre est une nomination ou une présentation, ou lorsque le scrutin secret est demandé par un tiers des membres présents.
Les délibérations sont inscrites sur un régistre coté et paraphé par le préfet et le sous-préfet. Elles sont signées par tous les membres présents à la séance.
Le compte rendu de la séance est affiché par extraits, dans la huitaine. Toute personne physique ou morale de la commune a le droit d'en prendre copie et de la publier sous sa responsabilité. Le droit de communication concerne également les pièces annexées aux procès-verbaux de délibérations, notamment aux contrats passés par la commune avec les concessionnaires de services publics municipaux.

IV. Suspension et dissolution

147. Le conseil municipal, lorsque les dissensions qui existent en son sein entravent l'administration de la commune, peut être suspendu pour un mois par le préfet, trois mois par le ministre de l'intérieur, ou dissout par décret en conseil des ministres.
En cas de dissolution une délégation spéciale de 3 à 7 membres est nommée par le préfet, qui expédie les affaires courantes et organise les élections. Une délégation spéciale peut également être nommée lorsque tous les conseillers municipaux ont démissionné, en cas d'annulation définitive des élections, lorsqu'il y a impossibilité de réunir le conseil.
C/ Attributions

148. Selon l'article L.2121-29 du code général des collectivités territoriales :"Le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune".
Le conseil municipal vote par chapitre le budget préparé par le maire et qui sera exécuté par lui (budget primitif et budget supplémentaire). Il approuve le compte administratif (budget réellement exécuté). Il fixe le taux des impôts locaux. Il décide des emprunts.
Le conseil municipal administre le domaine de la commune, c'est à dire ses biens immobiliers et mobiliers.
Le conseil municipal crée et organise les services publics municipaux facultatifs.
Le conseil municipal crée les emplois communaux, décide de la conclusion des contrats et des actions en justice.
Le conseil municipal décide des interventions économiques, des opérations d'aménagement et des travaux. C'est lui qui approuve le plan d'occupation des sols (POS).
Le conseil municipal, comme le conseil général, peut donner des avis et émettre des voeux "sur tous les objets d'intérêt local".
Le conseil municipal n'a pas le pouvoir juridique de sanctionner la gestion du maire, qui n'est pas responsable devant lui de celle-ci. Donc un maire qui est mis en minorité par son conseil municipal n'est pas obligé de démissionner.

§ 2. Le Maire et les adjoints

A/ Elections

149. Le conseil municipal élit le maire et les adjoints, successivement, parmi ses membres, au scrutin secret et à la majorité absolue. Nul ne peut être élu maire s'il n'est âgé de dix-huit ans révolus.
Les fonctions de maire sont incompatibles avec l'exercice d'un mandat de représentant au Parlement européen ou d'une des fonctions électives suivantes : président d'un conseil régional, président d'un conseil général.
Les fonctions de maire sont également incompatibles avec celles de membre de la Commission européenne, membre du directoire de la Banque centrale européenne ou membre du conseil de la politique monétaire de la Banque de France.
Le scrutin est secret. Aux deux premiers tours la majorité absolue est requise, la majorité relative suffit au troisième tour. En cas d'égalité au troisième tour c'est la règle traditionnelle qui s'applique : le plus âgé est élu.
Le maire doit avoir 18 ans révolus. Le nombre des adjoints ne peut excéder 30% de l'effectif légal du conseil municipal. Les adjoints prennent rang (1er, 2ème, 3ème...) d'après l'ordre de leur élection.
Le contentieux de l'élection est soumis au tribunal administratif.

B/ Attributions
150. Selon l'article L.2122-18 du CCT :"Le maire est seul chargé de l'administration ; mais il peut, sous sa surveillance et sa responsabilité, déléguer par arrêté une partie de ses fonctions à un ou plusieurs de ses adjoints, et, en l'absence ou en cas d'empêchement des adjoints, à des membres du conseil municipal".
Cela signifie que les adjoints n'ont pas d'attributions propres bien que les articles L.2122-31 et 32 fassent de ces derniers des officiers de police judiciaire et des officiers de l'état-civil. Les adjoints ne peuvent exercer les fonctions afférentes que sur délégation ou en cas de suppléance lorsque le maire est empêché.
Mais le maire peut également donner délégation au secrétaire général, secrétaire général adjoint, directeur général et directeur des services techniques de la mairie.

I. Les pouvoirs propres du maire

151. Ces pouvoirs sont exercés par le maire en toute indépendance par rapport au conseil municipal. Ils concernent la police municipale et la direction des services municipaux.

1° La police municipale

152. Le maire est compétent pour prendre des arrêtés afin d'assurer "le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques" (art. L.2212-2).
Il peut réglementer la circulation et le stationnement des véhicules, interdire ou autoriser les manifestations publiques, réprimer les atteintes à la tranquillité publique (rixes et disputes, attroupements, bruits et rassemblements nocturnes...), prévenir les atteintes à la santé des habitants (pollutions de toute nature...) etc...
Toutefois dans les communes ou la police est étatisée (police nationale) c'est le préfet qui exerce les attributions concernant les grands rassemblements occasionnels et la répression des atteintes à la tranquillité publique.
D'autre part le préfet peut intervenir pour toutes les communes du département ou seulement plusieurs d'entre elles pour prendre "toutes mesures relatives au maintien de la salubrité, de la sûreté et de la tranquillité publiques", de même qu'il peut se substituer au maire d'une seule commune, après mise en demeure, lorsque celui-ci ne prend pas les mesures nécessaires, ou encore se substituer aux maires de deux ou plusieurs communes limitrophes lorsque le maintien de l'ordre est menacé.
2° Les services municipaux
153. Le maire dirige les services municipaux.
Il est le chef hiérarchique du personnel communal. Il nomme aux emplois communaux et exerce le pouvoir disciplinaire.

II. Le maire en tant qu'exécutif du Conseil municipal

154. Le maire, avec l'éventuelle collaboration des adjoints, prend les initiatives qui amèneront le conseil à délibérer.
L'article L.2122-21 donne une énumération non exhaustive de ses domaines d'intervention. En particulier le maire est chargé : de conserver et d'administrer les propriétés des communes, de gérer les revenus, de surveiller les établissements communaux et la comptabilité communale, de préparer et proposer le budget et ordonnancer les dépenses, de diriger les travaux communaux, de souscrire les marchés, d'acheter et de vendre, de représenter la commune en justice.
Le maire, en tant qu'exécutant des délibérations du conseil, peut prendre des arrêtés municipaux qui sont des décisions individuelles ou des actes réglementaires qui doivent être alors publiés ou affichés.

III. Les attributions déléguées par le conseil municipal

155. Le conseil municipal peut déléguer au maire un certain nombre de ses attributions. La délégation est permanente mais peut être retirer à tout moment.
Cela concerne dix-sept domaines d'intervention dont, notamment, l'affectation des propriétés communales utilisées par les services publics, la fixation des tarifs des droits communaux qui n'ont pas un caractère fiscal, la négociation et la conclusion des emprunts, la négociation et la conclusion des marchés passés de gré à gré (marchés négociés), la passation des contrats d'assurance, la création de classes dans les établissements d'enseignement, l'exercice des droits de préemption.

C/ Suspension et révocation

156. Le maire et les adjoints peuvent être suspendus ou révoqués. La suspension est prononcée pour un mois par le ministre de l'intérieur. La révocation est prononcée par décret en conseil des ministres.
Les mesures prises doivent être motivées, les intéressés pouvant présenter leur défense. Presque toujours ces mesures sont liées à des affaires (poursuites ou condamnations) pénales.

§ 3. Les recettes communales

157. Elles se répartissent en recettes de la section de fonctionnement et recettes de la section d'investissement.

A/ Les recettes de la section de fonctionnement

I. Les recettes fiscales comprennent

158. Le produit de la redevance communale des mines ; le produit du droit de licence des débitants de boissons ; le produit de l'impôt sur les spectacles, jeux et divertissements ainsi que leurs majorations ; le produit de la taxe additionnelle aux droits d'enregistrement ou à la taxe de publicité foncière ; la part de la taxe de protection sanitaire et d'organisation du marché des viandes ; le produit de l'imposition forfaitaire sur les pylônes électriques.
Mais également la part communale du prélèvement sur le produit des jeux dans les casinos ; le produit de la taxe sur le permis de chasser.

II. Les recettes non fiscales comprennent

159. Elles comprennent notamment les revenus du domaine ; le produit des redevances pour occupation du domaine public ; les attributions de répartition de la dotation globale de fonctionnement ainsi que, le cas échéant, de la dotation générale de décentralisation, le produit des subventions de fonctionnement et des versements résultant des mécanismes de péréquation et autres concours financiers de l'Etat.

III. Les recettes fiscales peuvent comprendre

160. Le produit de la taxe foncière sur les propriétés bâties et non bâties, de la taxe d'habitation et de la taxe professionnelle ; le produit de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères ; le produit de la taxe de balayage ; le produit de la surtaxe sur les eaux minérales ; sur les jeux de boules et de quilles comportant des dispositifs électromagnétiques.
161. Elles peuvent également comprendre, notamment - le produit de la taxe communale sur l'électricité ; le produit de la taxe sur la publicité frappant les affiches réclames et enseignes lumineuses, de la taxe sur les emplacements publicitaires fixes ; éventuellement le produit de la taxe de séjour ; le produit de la taxe sur les remontées mécaniques ; le produit des droits de place perçus dans les halles, foires et marchés ; le versement destiné aux transports en commun.

IV. Les recettes non fiscales peuvent comprendre

162. Notamment - le produit de la redevance d'enlèvement des ordures ménagères sur les terrains de camping ; le produit de la redevance de raccordement des effluents privés aux réseaux d'assainissement ou aux installations d'épuration ; le produit des péages communaux, droits de pesage, mesurage et jaugeage ; le produit de la redevance d'exploitation des abattoirs publics ; le produit des taxes de pavage et de trottoirs ; le produit de la contribution spéciale imposée aux entrepreneurs ou propriétaires en cas de dégradation de la voie publique ; le produit des permis de stationnement et de location sur la voie publique ; le produit de la redevance pour l'accès aux pistes de ski de fond.

V. Les recettes diverses

1° Les produits domaniaux

163. Pour le domaine privé : les loyers et fermages des propriétés, les taxes de pâturage et d'affouage (distribution de bois), les revenus des sources minérales, les produits des coupes de bois, le prix de ferme du droit de chasse et le prix de ferme du droit de pêche.
Pour le domaine public : la taxe de stationnement, les droits de péage, la taxe de trottoirs, la taxe de pavage, les contributions spéciales aux dépenses de voirie, la taxe sur consommation d'eau aux bornes-fontaines, les redevances sur les distributeurs d'essence installés sur la voie publique, les redevances dues pour occupation du domaine public par les ouvrages de transport et de distribution d'électricité, de gaz, d'hydrocarbures, les taxes pour concessions dans les cimetières. Ces taxes sont généralement facultatives.

2° Les redevances pour services rendus

164. Il s'agit, par exemple, de la redevance pour l'enlèvement des ordures, de la redevance spéciale des déchets commerciaux ou artisanaux, des redevances pour utilisation des cimetières (chargement et déchargement de cercueil, admission en chambre funéraire, incinération, ouverture de caveau, exhumation ...), de la redevance d'accès aux pistes de ski de fond.

3° Les recettes de services à caractère industriel ou commercial

165. Il s'agit, par exemple, des services de transports et de distribution d'eau, de gaz et d'électricité, de la redevance d'assainissement, de la taxe d'usage des abattoirs publics et de la redevance d'exploitation des abattoirs publics.

B/ Les recettes de la section d'investissement

I. Le prélèvement sur les recettes de la section de fonctionnement

166. Lorsque la section de fonctionnement est en excédent cet excédent est porté à la section d'investissement.

II. Les recettes fiscales comprennent

167. Le produit de la taxe locale d'équipement, le montant des contributions aux dépenses d'équipements publics ; le produit de la taxe d'usage des abattoirs publics.

III. Les recettes non fiscales comprennent

168. Notamment le produit du relèvement du tarif des amendes relatives à la circulation routière ; le produit des subventions d'investissement et d'équipement ; les attributions du Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée ; les attributions de la dotation globale d'équipement.

IV. Les subventions spécifiques

169. La commune peut recevoir des subventions spécifiques de l'Etat, de la région, du département, des établissements publics (par exemple de l'agence pour les économies d'énergie).

V. Autres recettes diverses

170. Les recettes fiscales de la section d'investissement peuvent comprendre le produit du versement destiné aux transports en commun. Les recettes non fiscales peuvent encore comprendre notamment - le produit des emprunts, des fonds de concours, des donations avec charges, les surtaxes locales temporaires notamment sur les chemins de fer et diverses voies ferrées.

§ 4. Le contrôle administratif et financier

A/ Le contrôle administratif

171. Le contrôle administratif qui est exercé sur les autorités communales par le représentant de l'Etat dans le département est le même que celui qui est exercé par le représentant de l'Etat sur les autorités départementales.

B/ Le contrôle financier

172. Le contrôle financier exercé est le même que celui qui est exercé sur les autorités départementales.
Toutefois celui-ci est renforcé, notamment par la loi du 8 février 1992.

§ 5. Les villes de Paris, Lyon, Marseille

173. Leur organisation administrative résulte essentiellement de la loi n° 82-1169 du 31 décembre 1982.

A/ Nature juridique

I. Paris

-Christian Bigaut : La mairie de Paris, La Documentation française, Regards sur l'actualité, juin 2001.
-Christian Bigaut : Histoire municipale de la ville de Paris, même source, juin 2001.

174. Le territoire de la ville de Paris supporte deux collectivités territoriales distinctes, ayant chacune leur personnalité morale de droit public :
- la commune de Paris, qui est régie, sauf dérogations, par le droit des communes ;
- le département de Paris, qui est régi, sauf dérogations, par le droit des départements.
Les affaires de la commune de Paris et celles du département de Paris sont réglées par les délibérations d'une seule assemblée, le conseil de Paris, qui fait office de conseil municipal et de conseil général.
La commune de Paris et le département de Paris disposent de personnels administratifs distincts.

II. Lyon, Marseille

175. Sauf dérogations c'est le droit des communes qui est applicable.

B/ Le conseil de Paris, les conseils municipaux de Lyon et Marseille

I. Composition

176. Le conseil de Paris comprend 163 membres.
Le conseil municipal de Marseille comprend 101 membres et celui de Lyon 73 membres.

II. Elections

177. Les villes de Paris, Lyon, Marseille, sont subdivisées en secteurs électoraux. Pour Paris et Lyon les secteurs électoraux correspondent aux arrondissements municipaux qui les subdivisent. A Marseille les secteurs électoraux sont composés d'un ou de plusieurs arrondissements.

III. Fonctionnement

178. Les conseils municipaux de Lyon et de Marseille fonctionnent selon le mode de droit commun.
Le conseil de Paris fonctionne soit comme un conseil municipal soit comme un conseil général. Il est dissous en conseil des ministres par décret motivé, selon les règles applicables aux conseils généraux. Il ne peut être suspendu.
(Par une décision du 14 mars 1980, le conseil d'Etat a jugé que M. Jacques Chirac pouvait être à la fois conseiller général de Corrèze et conseiller de Paris, le conseil de Paris étant "une assemblée délibérante d'une nature particulière".)

C/ Le maire et les adjoints

179. Le maire et les adjoints sont élus selon la procédure de droit commun.
Le maire et les adjoints ont les attributions prévues par le droit des communes, sauf l'importante exception qui concerne le maire de Paris en matière de police. Celui-ci n'est compétent qu'en matière de salubrité sur la voie publique (on le dit "grand-maître des motos-crottes"), pour le maintien du bon ordre dans les foires et marché, pour la police de la conservation du domaine public.

D/ Les arrondissements. Le conseil d'arrondissement. Le maire et les adjoints d'arrondissement

I. Les arrondissements

180. Les communes de Paris, Marseille et Lyon, sont subdivisées, respectivement, en 20, 16 et 9 arrondissements municipaux.
Les limites de ces arrondissements ne peuvent être modifiées que par décret en conseil d'Etat, pris après avis conforme du conseil municipal.
Chaque arrondissement à sa mairie.

II. Le conseil d'arrondissement

181. Chaque arrondissement pour Paris et Lyon, et groupe d'arrondissements constituant un secteur électoral pour Marseille, est administré par un conseil d'arrondissement.
(Une seconde assemblée, le comité d'initiative et de consultation, permet aux associations de participer à la gestion de l'arrondissement.)

1° Composition et élection

182. Le conseil d'arrondissement comprend les conseillers municipaux élus dans l'arrondissement, ou le groupe d'arrondissement, ainsi que des conseillers d'arrondissement dont le nombre est double des premiers sans pouvoir être inférieur à 10 ni supérieur à 40.
Les conseillers d'arrondissement sont élus en même temps que les conseillers municipaux, dans les secteurs électoraux, au scrutin de droit commun, les listes étant complètes. Les sièges des conseillers d'arrondissement sont répartis entre les listes après l'attribution des sièges de conseillers municipaux.

2° Attributions

183. Le conseil d'arrondissement délibère sur l'implantation et le programme d'aménagement d'un certain nombre d'équipements collectifs et gère ces équipements : crèches, jardins d'enfants, haltes-garderies, maisons de jeunes, clubs de jeunes, maisons de quartier, gymnases, stades, terrains d'éducation physique, bains-douches, espaces verts de moins d'un hectare.
Le conseil municipal peut déléguer au conseil d'arrondissement, avec l'accord de celui-ci, la gestion de tout équipement ou service de la commune.
Dans le domaine consultatif le conseil d'arrondissement a certaines attributions : il peut adresser au maire des questions écrites sur toute affaire intéressant l'arrondissement ; à sa demande le conseil municipal débat de toute affaire intéressant l'arrondissement ; il peut émettre des voeux sur tous les objets intéressants l'arrondissement ; il est saisi pour avis des rapports et projets concernant les affaires dont l'exécution est prévue, en tout ou en partie dans les limites de l'arrondissement ; il est consulté par le conseil municipal sur le montant des subventions à attribuer aux associations d'arrondissement ; il est consulté par le maire avant toute délibération du conseil municipal portant sur les plans locaux d'urbanisme et les projets d'urbanisme.

III. Le maire et les adjoints d'arrondissement

1° Elections

184. Le maire d'arrondissement est élu par le conseil d'arrondissement parmi les conseillers municipaux.
Le ou les adjoints (maximum 30%) sont élus par le conseil d'arrondissement, l'un des adjoints au moins étant un conseiller municipal.

2° Attributions

185. Le maire d'arrondissement, comme le maire de la commune, est à la fois un agent de l'Etat et une autorité communale.
Comme agent de l'Etat il est officier d'état civil, est responsable des affaires scolaires, chargé de l'organisation des élections, chargé du recensement pour le service national.
Comme autorité communale il donne son avis en matière d'urbanisme et est informé des projets d'équipement. Il est notamment consulté sur tout projet d'acquisition ou d'aliénation d'immeubles.
Les adjoints d'arrondissement, comme les adjoints de la commune, n'exercent d'attributions que sur délégation, ou par suppléance en cas d'empêchement du maire.

E/ Le préfet de police de Paris

186. Le préfet de police de Paris, comme le préfet du département de Paris, est le représentant de l'Etat sur le territoire de la ville de Paris.
Le préfet de Police est chargé, sauf les exceptions sus-indiquées, de la police administrative, ainsi que du secours et de la défense contre l'incendie. Par exception il peut réglementer les conditions de circulation et de stationnement dans certaines voies, notamment en cas de manifestation de voie punlique.
A la demande du préfet de police, le maire réunit le conseil de Paris pour délibérer des affaires qui sont de sa compétence.
Le préfet de police, ou son représentant, a entrée au conseil, où il est entendu. Il assiste aux délibérations, sauf lorsqu'il s'agit de l'apurement de ses comptes.
Le préfet de police exécute les délibérations du conseil.
(Lyon et Marseille, comme les principales villes de France, relèvent pour la police administrative de droit commun de la compétence d'un préfet adjoint pour la sécurité placé sous l'autorité du préfet de département.)

§ 6. Les regroupements de communes et la coopération intercommunale

187. Dès le XIXème siècle le gouvernement a essayé de fusionner les communes, mais c'est sous la Vème République que les tentatives les plus volontaristes ont été faites, sans grands résultats pour l'instant. Si la loi du 16 juillet 1971 notamment a permis de réaliser plus de 2000 fusions elles ont été suivies de défusions... Les autorités locales, très attachées à leurs prérogatives formelles, préfèrent les techniques de coopération, qui laissent subsister les structures existantes.

A/ La fusion des communes

188. La fusion est la procédure par laquelle deux ou plusieurs communes décident, par des délibérations concordantes de leurs conseils municipaux, de créer une nouvelle commune sur l'ensemble de leur territoire.
La décision de fusion est prise par arrêté préfectoral après vote positif (majorité absolue des suffrages exprimés correspondant au 1/4 des électeurs inscrits) des populations intéressées lors d'un référendum intercommunal de fusion. L'initiative du référendum appartient au préfet ou aux conseils municipaux (des 2/3 des conseils municipaux représentant la moitié de la population totale ou l'inverse). Toutefois, afin de préserver les droits des minorités, si dans une commune plus des 2/3 des électeurs inscrits se prononcent contre la fusion cette commune n'est pas obligée de fusionner.
L'arrêté de fusion pris par le préfet peut prévoir que le nouveau conseil municipal sera constitué jusqu'aux prochaines élections de l'ensemble ou d'une partie des anciens conseils municipaux, les maires et adjoints faisant obligatoirement partie du nouveau conseil.
Les conseils municipaux peuvent décider de procéder soit à une fusion simple soit à une fusion comportant création d'une ou plusieurs communes associées.

I. La fusion simple

189. L'arrêté de fusion peut prévoir la création d'annexes à la mairie dans une ou plusieurs des communes fusionnées. Les actes de l'état-civil pourront être établis dans les annexes, sauf opposition du procureur de la République.
Cette technique est très peu utilisée.

II. La fusion avec association

190. Cette technique a été créée par la loi du 16 juillet 1971. Elle permet aux anciennes communes, devenues "associées", de conserver leur nom, une section électorale, une annexe à la mairie, un maire délégué ainsi qu'un conseil consultatif. Le maire délégué remplit les fonctions d'officier d'état-civil et d'officier de police judiciaire. Il peut recevoir du maire de la nouvelle commune des délégations d'attributions et être chargé sur le territoire de sa commune-associée de l'exécution des lois et règlements de police.
Cette technique n'a pas donné les résultats escomptés.

B/ La coopération intercommunale

191. Pour inciter les autorités locales à coopérer la loi prévoit des instruments de concertation.
Les techniques de coopération intercommunale entre communes prennent la forme du syndicat, du district, de la communauté, qui sont des établissements publics territoriaux dotés de la personnalité morale de droit public.

I. La commission départementale de la coopération intercommunale
192. Présidée par le préfet du département, assisté d'un rapporteur général et de deux assesseurs élus parmi les maires, la commission comprend trois catégories d'élus désignés par leurs collèges respectifs à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne : 60% d'élus municipaux, 20% des représentants des établissement publics de coopération intercommunale, 15% des élus départementaux, 5% des élus régionaux.
La commission a des attributions permanentes : elle établit et tient à jour l'état de la coopération dans le département, elle entend sur leur demande les représentants des collectivités territoriales concernées, elle est informée de tout projet de création d'établissement public de coopération ou d'association de communes en vue de l'élaboration d'une charte intercommunale de développement et d'aménagement.

II. Les techniques de coopération

1° Le syndicat de communes

193. La loi du 31 décembre 1970 a supprimé la distinction entre syndicat à vocation unique et syndicat à vocation multiple, distinction qui persiste.

a) Le Syndicat à vocation unique (SIVU)

194. Prévu par la loi du 22 mars 1890. Il en existe environ 15 000. Par cette technique les communes s'associent volontairement (la règle de l'unanimité était requise) pour gérer en commun un service public. C'est la technique qui a été généralement utilisée pour l'électrification des campagnes puis l'adduction d'eau.

b) Le Syndicat à vocation multiple (SIVOM)

195. Il a été créé par l'ordonnance du 5 janvier 1959. Il en existe plus de 2 000.
Par cette technique les communes sont associées à la gestion de plusieurs services publics.

c) La création du syndicat de communes (CCT, art. L.5212-1)

196. Le syndicat de communes est créé soit à l'unanimité soit à la majorité qualifiée des 2/3 des conseils municipaux représentant la moitié de la population ou de la moitié des conseils municipaux représentant les 2/3 de la population. Cette majorité doit nécessairement comprendre les conseils municipaux des communes dont la population totale est supérieure au quart de la population totale concernée.
Les communes peuvent se retirer du syndicat, avec l'accord du comité du syndicat et l'avis favorable de plus des 2/3 des conseils municipaux ou sur décision du préfet. Le comité peut décider d'accueillir de nouvelles communes.

d) L'administration du syndicat de communes

197. Le syndicat est administré par un comité du syndicat comprenant deux délégués par communes, élus par les conseils municipaux. Le bureau comprend un président, un ou plusieurs vice-présidents et, éventuellement, un ou plusieurs autres membres, élus par le comité au scrutin uninominal majoritaire à trois tours.
Le syndicat dispose d'un budget qui est alimenté par les contributions des communes, le revenu du domaine, les recettes pour service rendu, les subventions, les emprunts, les dons et legs, les taxes perçues sur les usagers des services publics gérés en commun.
Le budget et les comptes du syndicat sont contrôlés annuellement par les communes.

2° Le district

198. Le district a été supprimé par l'article 50 de la loi n°99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale. Les districts existant peuvent décider de se transformer en communauté d'agglomération ou en communauté urbaine, à condition de former un ensemble de plus de 500 000 habitants d'un seul tenant et sans enclave. A défaut et pour les autres districts la transformation est automatique en communauté de communes.
199. Le district avait été créé par l'ordonnance du 5 janvier 1959 pour associer les communes d'une agglomération urbaine dans la gestion de plusieurs services publics dont certains obligatoires (logement, secours et incendie, éventuellement les services publics précédemment gérés par le syndicat de communes qu'il remplace). La loi du 31 décembre 1970 avait supprimé la restriction territoriale, un district pouvant donc être créé dans une zone rurale. Il existait environ 300 districts en 1999, ce qui n'était pas exécif.

3° Les communautés

200. Le régime de la communauté urbaine a été réformé par la loi n°99-586 du 12 juillet 1999. Cette réforme a permis la création de deux nouvelles communautés urbaines, celle de Marseille-Provence Métropole (18 communes, 978 000 habitants) et celle de Nantes en 2001 (21 communes, 548 000 habitants).
201. La loi du 31 décembre 1966 permettait la création de communautés urbaines dans les agglomérations de plus de 50 000 habitants (20 000 après 1992) composées de communes limitrophes appartenant au même département, tout en créant elle-même les communautés urbaines de Bordeaux, Lyon, Lille et Strasbourg. Cinq communautés seulement ont été créées après 1966 (Brest 1973, Cherbourg 1970, Le Creusot 1970, Dunkerque 1968, Le Mans 1971). L'article 72 de la loi du 6 février 1992 modifiait l'article L.165-1 du code des communes en faisant de la communauté urbaine un établissement public de coopération intercommunale ayant, sauf exceptions, les mêmes attributions et règles de fonctionnement que celles des collectivités territoriales.
202. La loi du 6 février 1992 permettait la création de communautés de villes et de communautés de communes en vue de servir au développement "au sein de périmètres de solidarité". La communauté de villes est supprimée par l'article 56 de la loi 99-586 du 12 juillet 1999. Les commautés de villes existant peuvent se transformer en communautés d'agglomération. A défaut elles sont transformées en communautés de communes.

a) La communauté de communes (art. CCT L.5214-1 et sv.)

203. Le régime de la communauté de communes a été réformé par la loi n°99-586 du 12 juillet 1999.
La communauté de communes est un établissement public regroupant plusieurs communes rurales et/ou petites villes (chefs lieu de cantons et petites sous-préfectures) ayant pour objet de créer un espace de solidarité d'intégration communautaire en vue d'un projet commun de développement et d'aménagement de l'espace.
La communauté est administrée par un conseil dont les membres sont élus par les conseils municipaux des communes concernées.
La communauté exerce de plein droit au lieu et place des communes membres les compétences concernant l'aménagement de l'espace (élaboration et révision du schéma directeur, du schéma de secteur, de la charte intercommunale de développement et d'aménagement) et les actions de développement économique (création d'organismes de développement économique, aide aux entreprises, création et équipement de zones d'activité économique).
Elle doit d'autre part exercer les compétences relevant d'au moins un des quatre groupes suivants : protection et mise en valeur de l'environnement ; politique du logement et du cadre de vie ; création, aménagement et entretien de la voirie ; construction, entretien et fonctionnement d'équipements culturels et sportifs, et d'équipements de l'enseignement préélémentaire et élémentaire, ainsi que construction et entretien des bâtiments affectés aux cultes dont les ministres sont salariés par l'Etat en Alsace-Moselle.
Enfin la communauté peut exercer des compétences facultatives sur transfert des communes.
La communauté des communes se substitue de plein droit aux syndicats et aux districts comprenant les mêmes communes.
Les districts existant peuvent se transformer en communautés par décision du conseil de district prise à la majorité des 2/3 des membres.
En plus des recettes prévues pour le syndicat de communes la communauté de communes bénéficie d'une fiscalité propre, notamment de taxes additionnelles aux quatre taxes directes locales.

b) La communauté d'agglomération (art. CCT, L.5216-1 à 10)

204. La communauté d'agglomération a été créée par l'article 1 de la loi n°99-586 du 12 juillet 1999.
La communauté d'agglomération est un établissement public de coopération intercommunale regroupant plusieurs communes formant un ensemble de plus de 50 000 habitants d'un seul tenant et sans enclave, autour d'une ou plusieurs communes centre de plus de 15 000 habitants.
Administrée par un conseil la communauté exerce à la place des communes les compétences suivantes : la création et la gestion des zones de développement économique, l'aménagement de l'espace, l'habitat, la politique de la ville, et au moins trois compétences parmi les cinq suivantes : la voirie, l'assainissement, l'eau, les nuisances et déchets, les équipements culturels et sportifs.

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