Section 3. Les services déconcentrés de l'Etat

Introduction

21. Les services déconcentrés gèrent les missions étatiques qui ne relèvent pas de la compétence des administrations centrales, leur compétence est de droit commun.

La politique gouvernementale en matière de déconcentration est officiellement élaborée par le comité interministériel de l'administration territoriale.

Les services déconcentrés de l'Etat sont les services administratifs des diverses circonscriptions administratives de l'Etat qui subdivisent le territoire national (régions, départements, arrondissements, cantons, communes) et peuvent avoir le même support territorial (géographique) que les personnes morales de droit public que sont les collectivités territoriales décentralisées (régions, départements, communes).

Les services déconcentrés relèvent de deux catégories : les services déconcentrés à compétence spéciale et les services déconcentrés à compétence générale.

§ 1. Les services déconcentrés à compétence spéciale

22. Il s'agit des services déconcentrés des différentes administrations centrales qui sont généralement regroupés au niveau départemental et au niveau régional dans des directions ou services.

Une organisation particulière subsiste pour la justice (ressort des cours d'appel), l'éducation (académies) et les armées (régions militaires).

Le préfet de département et le préfet de région sont les représentants directs de chacun des ministres ou secrétaires d'Etat dans leur circonscription respective. avec les exceptions suivantes :
- A cause du principe de la séparation des pouvoirs exécutif et juridictionnel les services suivants ne relèvent pas de l'autorité du préfet : les tribunaux judiciaires (procureur général), les tribunaux administratifs, les chambres régionales des comptes, les Sservices de l'inspection du travail lorsqu'ils assument des fonctions d'application du droit du travail (directeur);
- A cause du principe de droit financier de la séparation des ordonnateurs et des comptables les services suivants ne relèvent pas de l'autorité du préfet : les services fiscaux (directeur), les services comptables (trésorier-payeur général);
- A cause de l'indépendance traditionnelle dont jouit en principe l'éducation le recteur et l'inspecteur d'académie échappent à l'autorité du préfet pour ce qui concerne les missions pédagogiques d'éducation, mais relèvent de son autorité pour ce qui est de la programmation des équipements.

Toutefois le préfet est responsable de la gestion du patrimoine immobilier et mobilier de tous ces services, comme de tous les services civils.

Pour des raisons opérationnelles les services des armées échappent totalement à l'autorité du préfet.

§ 2. Les services déconcentrés à compétence générale

23. Ils sont organisés dans le cadre des circonscriptions territoriales suivantes : circonscription régionale, circonscription départementale, circonscription d'arrondissement (article 4 de la loi du 6 février 1992).
Toutefois le canton joue encore un rôle administratif et c'est sur le territoire de la commune que le maire exerce ses compétences étatiques.

A/ La circonscription régionale

I. Le préfet de région

1° Le statut du préfet de région

24. Préfet est un grade et un emploi. Le préfet (grade) est titularisé par décret du président de la République sur proposition du premier ministre et du ministre de l'Intérieur et nommé dans l'emploi par décret du président de la République en conseil des ministres, également sur proposition du premier ministre et du ministre de l'Intérieur.

Le recrutement des préfets est à la discrétion du pouvoir gouvernant pour 1/5 des emplois. Les 4/5 des emplois sont pourvus en puisant dans le corps administratif des sous-préfets et parmi les administrateurs civils du ministère de l'Intérieur.

Le préfet dépend totalement du gouvernement. Il peut être muté d'office et mis en disponibilité pour une période de 5 ans sans que cela soit considéré comme étant une mesure disciplinaire.

En tant que fonctionnaire les droits des préfets sont limités. Les préfets n'ont ni le droit de grève ni le droit de se syndiquer, mais l'association (Loi de 1901) qui défend leurs intérêts ne semble pas dénuée d'efficacité. Ils bénéficient d'ailleurs d'avantages matériels non négligeables tels que voiture de fonction, y compris pour le week-end, logement de fonction avec un concierge, un employé de maison, un cuisinier, un jardinier ...
Les sanctions disciplinaires prononcées contre les préfets le sont sans intervention d'un conseil de discipline mais ils peuvent avoir connaissance de leur dossier.

2° Les attributions du préfet de région (décret n°82-390 du 10 mai 1982 modifié relatif aux pouvoirs des préfets de région, décret n°2004-374 du 29 avril 2004)

25. Le préfet de région est le préfet du département où se situe la capitale régionale (chef lieu de la région, collectivité territoriale décentralisée).

Selon le décret n°82-390 du 10 mai 1982 le préfet de région est à la fois le représentant juridique de l'Etat dans la région et le représentant politique du gouvernement, qu'il informe et dont il exécute la politique, notamment économique et sociale.
Selon le décret n°2004-374 du 29 avril 2004 ke préfet de région est responsable de la cohérence de l'action de l'Etat dans la région. A ce titre il fixe des orientations générales et anime et coordonne l'action des prefets de département.
Le préfet de région fixe, après consultation du comité de l'administration régionale (qui remplace la conférence administrative régionale, voir infra), les orientations nécessaires à la mise en oeuvre des politiques nationales et communautaires concernant le développement économique et social et l'aménagement du territoire. Il les notifie aux préfets de département qui doivent s'assurer de prendre des décisions qui sont conformes à ces orientations et en rendre compte au préfet de région.

Le préfet de région anime et coordonne dans la région les politiques de l'Etat en matière culturelle, d'environnement, ainsi que celles relatives à la ville et à l'espace rural.

Pour la mise en oeuvre de la politique économique et sociale le préfet prépare pour sa région le plan national de développement en rassemblant les informations et en recueillant l'avis des assemblées territoriales. Il fait ses propositions aux ministres chargés du plan et de l'aménagement du territoire. Il veille à l'exécution du plan national et à sa cohérence avec le plan régional. Il répartit les investissements publics. Il coordonne l'activité des préfets des départements de sa région. Il négocie et conclut les conventions (contrats) passés entre l'Etat et la région pour l'élaboration et l'exécution du plan.
Sauf les exceptions sus-indiquées § 1, il dirige les services extérieurs de l'Etat dans la région et, à ce titre, il est ordonnateur des dépenses, il note le personnel administratif, il centralise la correspondance entre les ministres et leurs services.
Il préside les commissions administratives et contrôle les Etablissements publics régionaux.

Il est responsable de la préparation et de l'exécution des mesures non militaires de défense, sous l'autorité du premier Ministre.

II. Le secrétariat général pour les affaires régionales

26. Le secrétariat général pour les affaires régionales est l'organe administratif qui prépare les dossiers et suit les affaires qui relèvent de la compétence du préfet.

Il est dirigé par le secrétaire général pour les affaires régionales, qui est assisté de chargés de mission. Le Secrétaire général pour les affaires régionales, qui est en même temps le secrétaire de la conférence administrative régionale, a le grade de sous-préfet.

III. Le comité de l'administration régionale (remplaçant en 2004 La Conférence administrative régionale)

27. Le comité de l'administration régionale, qui se substitue (Raffarin 2004) à la conférence administrative régionale, devient « l'état-major » de l'Etat régional. Instance collégiale de préparation des décisions, il rassemble autour du préfet de région les préfets de département, les chefs des pôles régionaux, le secrétaire général pour les affaires régionales et le secrétaire général de la préfecture chef-lieu de région.
Le comité de l'administration régionale se prononce sur les orientations stratégiques et s'assure de leur application. Il examine les moyens nécessaires à la mise en oeuvre des politiques de l'Etat. Un rôle accru lui est attribué dans la procédure budgétaire déconcentrée induite par l'application de la loi organique relative aux lois de finances.

B/ La circonscription départementale

I. Le préfet de département

28. Comme le préfet de région le préfet de département est un agent déconcentré de l'Etat. Il est le dépositaire dans le département de l'autorité de l'Etat, le délégué du gouvernement et le représentant direct du premier ministre et de chacun des ministres (décret n°82-389 du 10 mai 1982).

Selon l'article 4 (1992) du décret n°82-389 du 10 mai 1982 il est "assisté dans l'exercice de ses fonctions d'un secrétaire général, des chefs des services déconcentrés de l'Etat, de sous-préfets, ainsi que des services de la préfecture".

1° Les attributions de représentation

29. Le préfet représente l'Etat dans le département. Symboliquement, dans les cérémonies officielles départementales, c'est lui qui occupe le premier rang.

Il agit en justice au nom de l'Etat et signe ses contrats administratifs : c'est lui qui "négocie et conclut toute convention avec le département, une ou plusieurs communes, ainsi que leurs établissements publics" (art. 10 (1992) du décret n°82-389 du 10 mai 1982).

2° Les attributions politiques

30. Le préfet exécute les ordres politiques du gouvernement.

Il informe le gouvernement des événements départementaux et dispose à cet effet des services de la sécurité politique (la police politique des Renseignements généraux).

3° Les attributions administratives

a) Il dirige les services administratifs de l'Etat

31. Pour faire exécuter les lois et réglements le préfet dispose de ses propres services administratifs et assure la direction, sauf les exceptions indiquées ci-dessus, des services déconcentrés spécialisés. Il est l'unique ordonnateur secondaire des dépenses de l'Etat dans le département. Il assure la gestion des biens immobiliers et mobiliers de l'Etat dans le département. Il préside de plein droit toutes les commissions des services de l'Etat dans le département. Il nomme certains agents publics et est préalablement informé quant à la nomination des autres. Il propose les notations des chefs de services déconcentrés.

Le préfet de département préside le collège des chefs de service qui comprend dans chaque département les membres du corps préfectoral en fonctions ainsi que les chefs ou responsables des services de l'Etat.

Le collège des chefs de service examine les conditions de mise en oeuvre des politiques de l'Etat dans le département et notamment les conditions d'organisation et de fonctionnement des services.

Le préfet est chargé, avec les maires en tant qu'agents de l'Etat, de l'organisation et du déroulement des opérations électorales.

b) Il contrôle les collectivités territoriales locales, les établissements publics et divers organismes

32. Le préfet est tenu informé des décisions des établissements publics de l'Etat sur lesquels il exerce un pouvoir de contrôle et de tutelle. Il contrôle les associations, fondations, sociétés mutualistes.

Les actes administratifs des autorités départementales et communales lui sont transmises avant leur exécution. Le préfet peut, s'il les estime illégaux, exercer contre ces actes administratifs un recours en annulation devant le tribunal administratif.

Mais le préfet dispose également de la procédure du déféré. Toute personne peut former un recours pour excès de pouvoir contre les actes des autorités territoriales qui lui feraient grief mais toute personne qui pense être lésée par un acte d'une collectivité territoriale locale, qu'il soit ou non soumis à transmission obligatoire, peut, dans le délai de deux mois à compter de la date à laquelle l'acte est devenu exécutoire, demander au représentant de l'Etat, le préfet, de le déférer au tribunal administratif. Le déféré préfectoral, en raison du rôle de gardien de la légalité qui est assigné au préfet par l'article 72 de la constitution, est toujours recevable, même contre les actes préparatoires (CE, ass, 15 avr. 1996, Synd. CGT hospitaliers Bédarieux), contre les contrats soumis à l'obligation de transmission (CE, sect., 26 juill. 1997, Cne Sainte-Marie), contre les contrats non soumis à cette obligation (CE, 4 nov. 1994, Dpt Sarthe), contre les voeux des assemblées locales (CE, 29 déc. 1997, SARL Enlem) à l'encontre desquels le préfet peut invoquer tout moyen.
Notons que si le préfet se désiste, après avoir déférer à la demande d'un administré, un nouveau délai de recours contentieux n'est pas ouvert pour celui-ci (CAA Paris, 10 mars 1998, Dpt Seine-et-Marne) et qu'en conséquence l'administré aurait tord ne pas saisir le juge d'une requête principale, et de faire totalement confiance au représentant de l'Etat...

4° Les attributions de police

La loi Sarkosy sur la sécurité intérieure du 18 mars 2003 confirme le rôle central du préfet. Selon l'article 2 de cette loi le préfet "anime et coordonne la prévention de la délinquance et l'ensemble du dispositif de sécurité intérieure".

a) De police administrative générale

33. Le préfet de département détient les pouvoirs de police générale, en matière de salubrité, de sûreté et de tranquillité publiques.

Il peut se substituer aux autorités municipales défaillantes pour prendre les mesures nécessaires (après mise en demeure du maire lorsqu'une seule commune est en cause).

Dans les communes qui ont un commissariat de police nationale (police d'Etat, en principe dans les communes de plus de 10 000 habitants) le préfet est seul compétent pour réprimer les atteintes à la tranquillité publique et a la charge du bon ordre pour les grands rassemblements occasionnels.

Toutefois, à Paris, les pouvoirs de police générale sont exercés par le préfet de police, qui exerce également les pouvoirs de police municipale.

b) De polices administratives spéciales

34. Le préfet exerce de nombreuses polices spéciales. Il détient le pouvoir de police en matière de chasse, de pêche, de santé publique...

Il accorde le concours de la force publique pour réaliser les expulsions d'occupant sans titres.Il est compétent pour faire fermer temporairement les débits de boisson. Il peut suspendre le permis de conduire.

c) De police administrative exceptionnelle

35. Lorsque l'état d'urgence à été proclamé par le conseil des ministres (loi du 3 avril 1955), en cas de péril grave et imminent résultant d'atteintes à l'ordre public ou en cas de calamités nationales, le préfet peut disposer de pouvoirs exceptionnels limitant l'exercice des libertés publiques (interdiction de circuler, de se rassembler, de séjourner, assignation à résidence, fermeture des lieux publics, etc...).

d) De police judiciaire

36. En temps de guerre le préfet est compétent pour tous les crimes et délits.

5° Les attributions de défense et de sécurité civile

37. Il est responsable de la préparation et de l'exécution des mesures non militaires de défense. Il peut requérir la force armée.
Il dirige le service départemental de la sécurité civile (pompiers), notamment compétent pour lutter contre les catastrophes. Il peut décider d'utiliser le plan orsec (organisation des secours) et déclarer l'alerte à la pollution atmosphérique.

6° Les attributions économiques

38. L'Etat intervenant toujours dans le domaine économique ces attributions sont encore très importantes.

En matière de planification et d'aménagement du territoire il participe aux travaux de préparation et d'exécution.

Il répartit les investissements publics, fournit les aides de l'Etat aux entreprises en difficulté et/ou leur accorde des avantages fiscaux, met en oeuvre la politique du gouvernement en matière d’emploi ... II. Les collaborateurs du préfet de département

1° Le secrétaire général

39. Le secrétaire général, qui a généralement le grade de sous-préfet et est chargé d'administrer l'arrondissement du chef-lieu du département, est l'auxiliaire immédiat du préfet.

Il dirige les services administratifs de la préfecture, sous la responsabilité du préfet qui lui délègue certains de ses pouvoirs.

2° Le directeur de cabinet

40. Le cabinet est composé de fonctionnaires. C'est en quelque sorte le secrétariat personnel du préfet, qui est chargé des affaires politiques et réservées.

Le cabinet est dirigé par un directeur ayant en général le grade de sous-préfet.

Le directeur de cabinet est chargé du protocole, de l'organisation des cérémonies officielles, des relations avec la presse. C'est lui qui anime et coordonne l'action des services de police et de gendarmerie, des services de sécurité civile compétents pour mettre en oeuvre les plans de protection de la population contre les catastrophes naturelles et les accidents les plus graves (par exemple plan Orsec).

3° Les collaborateurs spécialisés

a) Le préfet-adjoint pour la sécurité

41. Dans les départements les plus importants le préfet est assisté par un préfet-adjoint pour la sécurité.
Celui-ci, sous l'autorité du préfet, dirige et contrôle les services de police et coordonne l'ensemble des forces qui participent à la sécurité.

b) Les secrétaires généraux aux affaires économiques

42. Dans certains départements des missions spécifiques, liées au développement et à l'emploi, peuvent être confiées à des structures administratives dirigées par un secrétaire général.

4° Les services administratifs

43. Ils comprennent les bureaux du cabinet et les services qui relèvent du secrétariat général qui sont composés de bureaux regroupés en directions.

C/ La circonscription d'arrondissement

I. Une circonscription territoriale

44. L'arrondissement n'est pas, comme la région et le département, à la fois une personne morale de droit public et une circonscription territoriale de l'Etat.
L'arrondissement peut être une circonscription électorale (députés), est une circonscription administrative de l'Etat pour certains ministères (finances, éducation, équipement ...) et est une circonscription territoriale pour l'administration générale.

II. Le sous-Préfet

45. L'administration générale de l'arrondissement est confié, sous l'autorité du préfet du département, à un sous-préfet.
Les sous-préfets sont nommés par décret du président de la République, sur proposition du premier ministre et du ministre de l'Intérieur, parmi les anciens élèves de l'ENA, les directeurs et attachés principaux de préfecture, notamment.
Le sous-préfet est chargé (art. 4-1 (1995) du décret n°82-389 du 10 mai 1982) : de veiller au respect des lois et des réglements et de concourir au maintien de la sécurité et de l’ordre public et à la protection des populations; d’animer et de coordonner l'action des services de l'Etat pour la mise en oeuvre des politiques nationales et communautaires, notamment en matière d’aménagement du territoire et de développement local; de participer à l’exercice du contrôle administratif et au conseil des collectivités locales.
Le préfet peut confier au sous-préfet des missions particulières, le cas échéant hors de l'arrondissement, ou même hors du département - avec l'accord des Préfets concernés.
Le sous-préfet est chargé dans son arrondissement du contrôle administratif des communes, collectivités territoriales décentralisées et circonscriptions administratives de l'Etat, et joue un rôle de conseiller juridique et administratif pour les maires.

(Le sous-préfet, comme tout fonctionnaire d'autorité, est soumis au devoir de réserve, sans exception. La sanction, s'il y a faute lourde, peut être la révocation.
En mars 2008 le sous-prefet de Saintes a ainsi été sanctionné pour "propos anti-israéliens", après avoir notamment écrit sur internet que l'Etat d'Israël : « A propos de terrorisme, l'Etat d'Israël, qui plus est, peut se targuer d'un palmarès hors compétition. Les odieux attentats du 11 septembre 2001 ont fait dix fois moins de victimes que le siège de Beyrouh par Tsahal en 1982 » explique Bruno Guigue avant d'ironiser sur « les geôles israéliennes où, grâce à la loi religieuse, on s'interrompt de torturer durant le shabbat »).

D/ Le canton

46. Comme l'arrondissement le canton n'est pas une personne morale de droit public, une collectivité territoriale décentralisée. Mais contrairement à l'arrondissement le canton n'est pas une circonscription territoriale déconcentrée.
Le canton est la circonscription électorale pour l'élection des conseillers généraux et est une circonscription administrative de l'Etat pour certains services spécialisés (finances, gendarmerie, etc...).

E/ La commune

47. La commune en tant que partie de l'arrondissement, circonscription territoriale déconcentrée de l'Etat, est une circonscription administrative qui est administrée par le maire en tant qu' agent déconcentré de l'Etat, placé sous l'autorité hiérarchique du préfet pour ce qui est de ses attributions administratives ou du procureur de la République pour ce qui est de ses attributions judiciaires.

I. Les attributions administratives

48. Elles relèvent d'un certain nombre de ministères, notamment les suivants :
- Pour le ministère de l'Intérieur il s'agit notamment de la publication des lois et réglements, de l'exécution des mesures de sûreté générale, de l'organisation du recensement, de l'établissement des listes électorales, de l'organisation des élections, de la légalisation des signatures, de la délivrance des certificats.
- Pour le ministère de la défense le maire participait au service du recrutement pour le service national.
- Pour le ministère de l'agriculture il délivre le permis de chasser.
- Pour le ministère de la santé il est responsable de l'aide sociale.
- Pour le ministère de l'équipement il est responsable de l'urbanisme (certificat d'urbanisme, permis de construire...).
- Pour le ministère de l'éducation le maire a certaines compétences en matière d'enseignement primaire.

II. Les attributions judiciaires

1° Le maire est officier d'état civil

49. Le maire en tant qu’officier d’état civil dirige le bureau de l'état civil et célèbre les mariages.
Les maires-adjoints sont également officiers d'état civil mais n'exercent les fonctions afférentes que par délégation ou en cas de suppléance (empêchement du maire).

2° Le maire est officier de police judiciaire

50. Le maire en tant qu’officier de police judiciaire exerce la police judiciaire sous la responsabilité du procureur général et le contrôle de la chambre d'accusation de la cour d'appel.
Le maire constate les contraventions en dressant procès-verbal. Il recueille les plaintes et tous renseignements concernant les crimes et délits non flagrants. Pour les crimes et délits flagrants le maire est compétent pour dresser procès-verbal.
Les services de la justice peuvent demander au maire tous renseignements concernant ses administrés.
Exceptionnellement et en cas de nécessité absolue, le maire peut faire office de ministère public devant le tribunal de police.
Les maires-adjoints sont également officiers de police judiciaire mais n'exercent les fonctions afférentes que par délégation ou en cas de suppléance (empêchement du maire).

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