CEDH, 19 décembre 2001, BANKOVIC ET AUTRES C. BELGIQUE ET 16 AUTRES ETATS CONTRACTANTS
DÉCLARÉE IRRECEVABLE

Communiqué du greffier.
La Cour européenne des Droits de l’Homme a prononcé ce jour (19 décembre 2001) en audience publique, au Palais des Droits de l’Homme à Strasbourg, sa décision sur la recevabilité de la requête Bankovic et autres c. Belgique et 16 autres Etats contractants (requête n° 52207/99). A l’unanimité, la Grande Chambre de la Cour a déclaré la requête irrecevable.

Les communiqués de presse et le texte (en français et en anglais) de la décision sont accessibles sur le site Internet de la Cour.

1. Principaux faits
La requête émane de six ressortissants yougoslaves résidant à Belgrade, en République Fédérale de Yougoslavie (RFY). Vlastimir et Borka Bankovic sont nés en 1942 et en 1945 respectivement, et ils saisissent la Cour en leur nom propre et au nom de leur fille décédée, Ksenija Bankovic. Živana Stojanovic est née en 1937, et elle saisit la Cour en son nom propre et au nom de son fils décédé, Nebojša Stojanovic. Mirjana Stoimenovski saisit la Cour en son nom propre et au nom de son fils décédé, Darko Stoimenovski. Dragana Joksimovic est née en 1956, et elle saisit la Cour en son nom propre et au nom de son mari décédé, Milan Joksimovic. Dragan Sukovic saisit la Cour en son nom propre.

L’affaire concerne le bombardement par l’Organisation du Traité de l’Atlantique Nord (OTAN) du siège de la radio-télévision serbe (RTS) à Belgrade le 23 avril 1999, dans le cadre de la campagne de frappes aériennes menée contre la RFY pendant le conflit du Kosovo. Dans les premières heures du 23 avril 1999, l’un des bâtiments de la RTS situé rue Takovska fut touché par un missile lancé à partir d’un avion de l’OTAN. Deux des quatre étages de l’immeuble s’effondrèrent, et la régie finale fut détruite. Seize personnes furent tuées, dont Ksenija Bankovic, Nebojša Stojanovic, Darko Stoimenovski et Milan Joksimovic, et 16 autres furent gravement blessées, dont Dragan Sukovic.

L’affaire est dirigée contre les 17 Etats membres de l’OTAN qui sont également Parties à la Convention européenne des Droits de l’Homme, à savoir : la Belgique, la République tchèque, le Danemark, la France, l’Allemagne, la Grèce, la Hongrie, l’Islande, l’Italie, le Luxembourg, les Pays-bas, la Norvège, la Pologne, le Portugal, l’Espagne, la Turquie et le Royaume-Uni.

2. Griefs
Les requérants allèguent que le bombardement de la RTS par l’OTAN a violé les articles 2 (droit à la vie), 10 (droit à la liberté d’expression) et 13 (droit à un recours effectif) de la Convention européenne des Droits de l’Homme.

3. Procédure
La requête a été introduite en octobre 1999. Le 14 novembre 2000, une chambre de la première section de la Cour s’est dessaisie en faveur de la Grande Chambre. Le 24 octobre 2001, la Cour a tenu une audience consacrée à la recevabilité de l’affaire. Ont principalement été débattues à cette occasion les questions de savoir si les requérants relevaient de la « juridiction » des Etats défendeurs, au sens de l’article 1 de la Convention (obligation de respecter les droits de l’homme), si les actes incriminés des forces de l’OTAN étaient imputables aux gouvernements des Etats défendeurs, et si les requérants avaient épuisé les voies de recours internes, au sens de l’article 35 § 1 de la Convention.

4. Résumé de la décision
Relevant que l’acte incriminé a été accompli ou a déployé ses effets en dehors du territoire des Etats défendeurs (« l’acte extraterritorial »), la Cour estime qu’il s’agit essentiellement en l’espèce de rechercher si l’on peut considérer que, du fait de l’acte extraterritorial, les requérants et leurs proches décédés étaient susceptibles de relever de la juridiction des Etats défendeurs.
En ce qui concerne le « sens ordinaire » des termes pertinents figurant dans l’article 1 de la Convention, la Cour considère que, du point de vue du droit international public, la compétence juridictionnelle d’un Etat est principalement territoriale. Si le droit international n’exclut pas un exercice extraterritorial de sa juridiction par un Etat, les éléments ordinairement cités pour fonder pareil exercice (nationalité, pavillon, relations diplomatiques et consulaires, effet, protection, personnalité passive et universalité, notamment) sont en règle générale définis et limités par les droits territoriaux souverains des autres Etats concernés. La Cour estime que l’article 1 de la Convention doit passer pour refléter cette conception ordinaire et essentiellement territoriale de la juridiction des Etats, les autres titres de juridiction étant exceptionnels et nécessitant chaque fois une justification spéciale, fonction des circonstances de l’espèce.
Pour la Cour, la pratique suivie par les Etats contractants dans l’application de la Convention depuis sa ratification montre qu’ils ne redoutaient pas l’engagement de leur responsabilité extraterritoriale dans des contextes analogues à celui de la présente espèce. Si certains Etats contractants ont participé, depuis leur ratification de la Convention, à un certain nombre de missions militaires qui les ont amenés à accomplir des actes extraterritoriaux (notamment dans le Golfe, en Bosnie-Herzégovine et en RFY), aucun d’eux n’a jamais indiqué par la notification d’une dérogation au titre de l’article 15 de la Convention (dérogation en cas d’état d’urgence) qu’il considérait que les actes extraterritoriaux impliquaient l’exercice d’un pouvoir de juridiction au sens de l’article 1 de la Convention.
La Cour note également qu’il ressort de sa jurisprudence qu’elle n’admet qu’exceptionnellement qu’un Etat contractant s’est livré à un exercice extraterritorial de sa compétence : elle ne l’a fait jusqu’ici que lorsque l’Etat défendeur, au travers du contrôle effectif exercé par lui sur un territoire extérieur à ses frontières et sur ses habitants par suite d’une occupation militaire ou en vertu du consentement, de l’invitation ou de l’acquiescement du gouvernement local, assumait l’ensemble ou certains des pouvoirs publics relevant normalement des prérogatives de celui-ci.
En ce qui concerne l’argument des requérants selon lequel l’obligation positive résultant de l’article 1 va jusqu’à astreindre les Etats à assurer le respect des droits consacrés par la Convention à proportion du contrôle exercé dans une situation extraterritoriale donnée, la Cour considère qu’il équivaut à considérer que toute personne subissant des effets négatifs d’un acte imputable à un Etat contractant relève ipso facto, quel que soit l’endroit où l’acte a été commis et où que ses conséquences aient été ressenties, de la juridiction de cet Etat aux fins de l’article 1 de la Convention.
La Cour estime que l’article 1 n’offre aucun appui à l’argument des requérants selon lequel l’obligation positive que fait cette disposition aux Etats contractants de reconnaître « les droits et libertés définis au titre 1 de la (...) Convention » peut être fractionnée et adaptée en fonction des circonstances particulières de l’acte extraterritorial en cause. La thèse des requérants n’explique pas l’emploi des termes « relevant de leur juridiction » qui figurent à l’article 1, et va même jusqu’à rendre ceux-ci superflus et dénués de toute finalité. Du reste, si les auteurs de la Convention avaient voulu assurer une juridiction aussi extensive que ne le préconisent les requérants, ils auraient pu adopter un texte identique ou analogue à celui, contemporain, des articles 1 des quatre Conventions de Genève de 1949.
Par ailleurs, l’interprétation donnée par les requérants de la notion de juridiction revient à confondre la question de savoir si un individu « relève de la juridiction » d’un Etat contractant et celle de savoir si l’intéressé peut être réputé victime d’une violation de droits garantis par la Convention. Or il s’agit là de conditions de recevabilité séparées et distinctes devant chacune être remplie, dans l’ordre précité, pour qu’un individu puisse invoquer les dispositions de la Convention à l’encontre d’un Etat contractant.
Quant à l’argument des requérants consistant à dire qu’une décision affirmant qu’ils ne relevaient pas de la juridiction des Etats défendeurs irait l’encontre de la mission d’ordre public impartie à la Convention et laisserait une lacune regrettable dans le système de protection des droits de l’homme institué par cet instrument, l’obligation de la Cour à cet égard consiste à tenir compte de la nature particulière de la Convention, instrument constitutionnel d’un ordre public européen pour la protection des êtres humains, et son rôle, tel qu’il se dégage de l’article 19 de la Convention, est d’assurer le respect par les Parties contractantes des engagements souscrits par elles.
La Convention est un traité multilatéral opérant, sous réserve de son article 56 (application territoriale), dans un contexte essentiellement régional, et plus particulièrement dans l'espace juridique des Etats contractants, dont il est clair que la RFY ne relève pas. Elle n’a donc pas vocation à s’appliquer partout dans le monde, même à l’égard du comportement des Etats contractants.
La Cour n’est dès lors pas persuadée de l’existence d’un lien juridictionnel entre les personnes ayant été victimes de l’acte incriminé et les Etats défendeurs. En conséquence, elle estime que les requérants n’ont pas démontré qu’eux-mêmes et leurs proches décédés étaient susceptibles de « relever de la juridiction » des Etats défendeurs du fait de l’acte extraterritorial en cause.
La Cour conclut que l’action incriminée des Etats défendeurs n’engage pas la responsabilité de ceux-ci au regard de la Convention, et que par conséquent il ne s’impose pas d’examiner les autres questions de recevabilité soulevées par les Parties. La requête doit donc être déclarée irrecevable.

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