Chapitre 3. Les travaux publics

854. Les travaux publics relèvent, comme les fournitures, de l'aménagement du territoire, que l'on peut définir de la manière suivante :

L'aménagement du territoire c'est, matériellement, la réalisation et l'entretien des infrastructures qui sont destinés à satisfaire, directement ou indirectement, aux besoins collectifs du public.

Du point de vue juridique il faut définir le travail public, et son résultat habituel l'ouvrage public, exposer son régime juridique et parler de son contentieux.

Section 1. La notion de travail public et la notion d'ouvrage public

On ne saurait confondre travail public et ouvrage public, dont les notions sont clairement différentes, ainsi qu'on va le voir.
Malheureusement la jurisprudence fait toujours cette confusion, par exemple Conseil d'Etat, 9 juillet 1997, CPAM Maubeuge.

Sous-section 1. La notion de travail public
(Sous-section 2. La notion d'ouvrage public)

855. Exceptionnellement une loi peut intervenir pour dire que tels travaux sont des travaux publics :
- c'est le cas, par exemple, de la loi du 16 juin 1966 qui dit qu’ont le caractère de travaux publics les travaux de déminage assurés par l'Etat.

Mais, sauf l'exception législative, la définition du travail public en droit positif est jurisprudentielle.

856. Selon la jurisprudence :

Le travail public est une oeuvre de construction, réparation ou entretien d'immeuble (§ 1), effectuée dans un but d'utilité générale ou d'intérêt général, même si le destinataire est un particulier (§ 2), par et/ou pour le compte d'une personne morale de droit public (par un entrepreneur ou un concessionnaire)(§ 3), ou effectuée par une personne morale de droit public pour la réalisation d'une mission de service public même si c'est pour le compte d'une personne privée (§ 4).

§ 1. Le travail public est une oeuvre de construction, réparation ou entretien d'immeuble...

A/ Le travail public concerne un immeuble,

857. Le travail doit être effectué sur un immeuble bâti ou non bâti, immeuble par nature ou par destination (par exemple une installation de chauffage central dans un immeuble administratif, C.E. 5 août 1920, Gravelle).
Il n'y a pas lieu de prendre en considération le caractère permanent ou provisoire de l'opération, ni son importance : ainsi la pose d'une chaîne entre deux poteaux à l'entrée d'une allée ouverte au public est un travail public (C.E. 11 mai 1959, Dauphin, concernant l’Allée des Alyscamps en Arles) ; alors que l'aménagement d'un navire ne peut pas être un travail public, par définition.

B/ Un immeuble qui est construit, réparé ou entretenu,

Construit,

858. La notion de travail public concerne la construction elle-même.
Mais elle concerne, également, tous les travaux préliminaires à la construction tels que : la démolition et le déblaiement ; l'épandage des décombres ; le terrassement et le nivellement ; le transport des matériaux nécessaires à l'exécution des travaux.

Réparé ou entretenu,

859. Les travaux de réparation ou d'entretien sont extrêmement diversifiés, qui vont, par exemple, du goudronnage des routes ou du dragage des voies fluviales, à l'enlèvement des déchets ménagers.
Mais, par entretien, on ne peut pas prendre en considération le simple entretien ménager, tel que le balayage de locaux administratifs ou le lavage de vitres, qui relève du droit privé (Cass. Civ. 9 janvier 1958).

§ 2. effectuée dans un but d'utilité générale ou d'intérêt général, même si le destinataire est un particulier,

860. Le travail public n'est pas nécessairement lié au service public (A/), et pas davantage au domaine public (B/).

A/ Le travail public n'est pas nécessairement lié au service public

861. Ainsi les travaux d'entretien d'une église, passée dans le domaine public de par la loi de 1905, sont des travaux publics, alors que le culte, en France, depuis la séparation des Eglises et de l'Etat, et sauf l'exception des cultes reconnus d'Alsace-Moselle (catholique, luthérien, calviniste, israélite), n'est pas un service public mais relève de l'utilité générale (C.E., 10 juin 1921, Commune de Monségur).

(Dans cette affaire une action en responsabilité avait été exercée contre la commune de Monségur, en Gironde, par les parents d'un enfant qui, en jouant dans l'église avec deux camarades, s'était suspendu à un lourd bénitier de marbre qui, en tombant, lui avait sectionné la jambe au niveau de la cheville. L'action était fondée sur le défaut d'entretien de l'église. Le Conseil d'Etat décida que les actions dirigées contre les communes à raison des dommages provenant du défaut d'entretien des églises type 1905 rentrait dans la compétence des tribunaux administratifs mais qu'en l'espèce la commune de Monségur ne s'était rendu coupable d'aucun défaut d'entretien, l'accident incombant à la victime acrobate.)

Autre exemple : les travaux entrepris par une commune sur un terrain que la commune s'engage à céder à une entreprise qui sera bénéficiaire de ces travaux, sont des travaux publics dès lors qu'ils sonr réalisés par la commune "en vue de contribuer, dans un but d'intérêt général, au développement d'une activité économique et à la création d'emplois sur son territoire" (Cass, 1ère civ., 25 fév. 2003, M. Asselin, n°01-00864).

B/ Le travail public n'est pas nécessairement lié au domaine public

862. Tout d'abord : Des travaux publics peuvent être effectués sur le domaine privé des administrations

863. Des travaux effectués sur le domaine privé sont des travaux publics, lorsqu’ils présentent un intérêt général distinct de la gestion du domaine privé (C.E. 8 juin 1949, Contamine ; 8 fév. 1965, Martin). Par exemple c'est le cas pour des travaux effectués sur un arbre classé monument naturel (loi du 2 mai 1930) pour le compte d'une personne publique (TC, 5 juillet 1999, Cne de Stetten, concernant un chêne classé dans une forêt communale).
Et donc, par contre, des travaux exécutés pour la gestion pure et simple du domaine forestier ne sont pas des travaux publics (T.C. 25 juin 1973, O.N.F. c/ Béraud).

864. Ensuite : Des travaux publics peuvent être effectués sur une propriété privée
Des travaux effectués sur une propriété privée sont des travaux publics lorsqu'ils sont d'intérêt général, par exemple lorsqu'ils sont ordonnés par le maire pour parer à un danger grave et imminent d'éboulement (C.E. 29 avril 1949, Dastrevigne).

Ou encore : Les travaux de réparation et d'entretien des voies privées mais ouvertes à la circulation publique, travaux exécutés et financés par la commune, sont considérés par la jurisprudence comme étant réalisés « pour le compte d'une personne publique » parce que d'intérêt général, et bien que les destinataires soient des particuliers (C.E. 16 nov. 1957, Dme Poro ; 18 mai 1973, Djian).

§ 3. ... par et/ou pour le compte d'une personne morale de droit public (par un entrepreneur ou un concessionnaire),

865. Quelle est la personne morale concernée (A/)? Quels sont les intervenants (B/)?

A/ La personne morale concernée

866. Il doit s'agir d’une personne de droit public, français ou international.
Donc une Société anonyme d'HLM, qui est une personne morale de droit privé, ne peut faire et/ou faire faire des travaux publics (TC, 6 novembre 1967, "Notre cottage" ; TC, 26 nov. 1990, Mme Daunes) alors que c'est le cas d'un Office public d'HLM, personne morale de droit public (CE, Sect., 10 mars 1978, OPHLM de Nancy) ; cette distinction entre sociétés d'HLM ayant les mêmes mission et fonction paraît formaliste à la doctrine.
Donc les travaux, effectués à l'occasion de la construction du TGV Méditerranée et consécutif à une expropriation, mais par des personnes privées pour leur propre compte, le contrat les liant à la SNCF et au RFF ne comportant pas de clauses exorbitantes du droit commun et n'associant pas les établissements publics à l'exécution d'une mission de service public, ne sont pas des travaux publics (TC, 4 mars 2002, SCI La Valdaine-SCI Du Beal c/ SNCF et RFF)
Le Tribunal des Conflits a confirmé le 26 mars 1990 que la référence au Code des marchés publics, à un cahier des prescriptions communes, à un cahier des clauses administratives générales, et même la présence d'une clause exorbitante du droit commun, ne sont pas suffisantes pour conférer le caractère administratif à un contrat de marché passé entre deux personnes privées (TC, 26 mars 1990, Ass. nat. pour la Formation Professionnelle des Adultes (AFPA) contre Mme Vve Arend et autres).

En droit français

867. Il s'agit de toute personne publique, sans exception.

En droit international

868. Il s'agit des Organisations internationales dont la France est membre et qui agissent sur le territoire français dans le cadre de leur mission (Cass. Civ. I, 22 juillet 1968, Sarl Dumont ; C.E. sect. 18 déc. 1981, Min. relat. extérieures c/Pelaz).
Il ne peut pas s'agir d'un Etat étranger (C.E. 27 avril 1987, Boulard).

B/ Les intervenants

869. Le principe supporte une exception

Le principe est le suivant

870. Le travail peut être effectué soit directement en régie par la personne morale de droit public concernée, soit indirectement pour son compte par un entrepreneur ou un concessionnaire.
Peu importe que la personne publique ait une activité administrative ou industrielle et commerciale comme EDF-GDF (T.C. 10 mars 1975, Soc. havraise de matériaux).
En conséquence, si les travaux sont faits pour le compte d'une personne privée, même associée à l'action de l'administration, ces travaux ne peuvent être publics : ainsi des travaux de construction de logement ou d'assainissement et de voirie effectués pour des sociétés de droit privé (T.C. 6 nov. 1967, Soc. coop. d’HLM « Notre Cottage »).

L'exception est la suivante

871. Certains travaux, de par leur nature, sont considérés comme étant exécutés pour le compte d'une personne publique.
Ainsi la construction des routes nationales, et par assimilation celle des autoroutes et des tunnels routiers, appartient « par nature à l'Etat », et les personnes morales de droit privé, auxquelles elle peut être confiée, agissent nécessairement pour le compte de l'Etat (TC 10 juillet 1963, Soc. Entreprise Peyrot ; CE 24 avril 1968, Tunnel sous le Mont-Blanc ; TC 12 novembre 1984, Tunnel de Sainte-Marie-aux-Mines ; CE 21 oct. 1992, Sté Setrec, concernant le même tunnel Sainte-Marie-aux-Mines). Mais la jurisprudence Peyrot ne s'applique pas à un contrat passé par une société concessionnaire d'autoroute avec des entreprises privées pour la construction d'un ensemble immobilier, ces travaux ne concernant pas directement les ouvrages principaux ou accessoires de l'autoroute même s'il y a des clauses exorbitantes du droit commun (CE 9 fev. 1994, Sté Autoroutes Paris-Rhin-Rhône).

§ 4. ou effectuée par une personne morale de droit public, pour la réalisation d'une mission de service public, même si c'est pour le compte d'une personne privée

872. Cette « deuxième » définition, liée à la notion de service public, résulte de l'arrêt du Tribunal des Conflits du 28 mars 1955, Effimieff, qui a eu pour effet d'élargir la notion de travail public à deux conditions : qu'il y ait mission de service public (A/) et intervention d'une personne publique (B/).

A/ Il faut une mission de service public

873. Avant l'arrêt Effimief, sauf cas d'espèce, des travaux publics ne pouvaient être exécutés pour le compte de particuliers. Désormais cela est possible à condition qu'il y ait mission de service public.
874. Dans son arrêt du 28 mars 1955 le Tribunal des Conflits a jugé que des travaux de reconstruction d'immeubles, sinistrés pendant la deuxième guerre mondiale, effectués en vertu d'une loi du 16 juin 1948, par des associations syndicales de reconstruction, établissements publics ayant une mission de service public, travaux effectués pour le compte des adhérents, étaient des travaux publics.
875. La jurisprudence Effimieff a été appliquée dans plusieurs cas spécifiques :
La jurisprudence Effimieff a été appliquée à des travaux de reboisement exécutés par l'administration des eaux et forêts pour le compte de particuliers propriétaires en vertu de contrats passés avec eux (C.E. 20 avril 1956, Min. agricul. c/consorts Grimouard).
876. La jurisprudence Effimieff a été appliquée à des travaux effectués d'office par les communes, dans l'intérêt de la sécurité publique, sur des immeubles privés menaçant ruine (C.E. 12 avril 1957, Mimouni).
877. La jurisprudence Effimieff a été appliquée à des travaux effectués, dans l'intérêt de la santé publique, sur des immeubles privés insalubres (C.E. 30 mai 1962, Poplin).
878. La jurisprudence Effimief a été appliquée à des travaux d'aménagement hydraulique effectués par une association syndicale de propriétaires (T.C., 28 septembre 1998, Ribeiro c/ASADIC).

B/ Une personne publique doit intervenir

879. Le principe supporte des exceptions

Le principe est le suivant

880. Les travaux doivent être exécutés par une personne publique, directement ou indirectement.
881. L'administration peut intervenir directement en utilisant son personnel et son matériel, c'est à dire sous forme de régie, pour exécuter elle-même les travaux.
882. L'administration peut, également, faire exécuter les travaux par un entrepreneur.
Ce qui est obligatoire c'est que l'administration soit à l'origine de l'ouvrage. En conséquence des travaux ne peuvent pas être considérés comme étant des travaux publics lorsque l'administration n'a fait que les aider et les surveiller, ce qui est le cas, par exemple, lorsque des travaux sont entrepris par un propriétaire privé sur un immeuble classé monument historique avec le concours d'un architecte des monuments historiques, sous la surveillance et avec l'aide financière de l'Etat (T.C. 28 avril 1980, Prunet).

Il y a des exceptions

883. Une loi peut toujours intervenir pour autoriser une personne privée à réaliser, dans certaines conditions, des travaux publics :
- ainsi, une société coopérative de reconstruction peut effectuer des travaux publics, si elle agit pour le compte de l'Etat en vertu d'un texte de valeur législative (C.E. 21 juillet 1970, Sté Travaux hydrauliques).
Par ailleurs la théorie du mandat est applicable, ce qui signifie qu'une personne privée, mandataire d'une personne publique, peut être responsable de la réalisation des travaux à la place de celle-ci (C.E. 2 juin 1961, Leduc).

Sous-section 2. La notion d'ouvrage public

884. La notion d'ouvrage public est parfois confondue avec la notion de travail public, l'ouvrage public étant le plus souvent le résultat d'un travail public et les deux notions ayant des liens juridiques ainsi que la définition de l'ouvrage public permet de le constater (§1).
Cependant les deux notions demeurent distinctes et donc ne sauraient être confondues (§ 2).

§ 1. La définition de l'ouvrage public

885. L'ouvrage public est un immeuble (A/)qui a fait l'objet d'un aménagement particulier (B/) et qui est affecté à une destination d'intérêt général (C/).

A/ L'ouvrage public est un immeuble

886. Le principe est simple, d'une application qui peut être simple ou complexe

Tout d'abord le principe est simple

887. L'ouvrage est immobilier, par nature ou par destination.
En effet dans certains cas il est suffisant que le bien soit lié à un immeuble par un simple rapport de destination :
- il en est ainsi, par exemple, pour les balises flottantes et les cibles servant à des exercices de tir de l'armée dès lors qu'elles sont reliées et fixées par un câble au sol sous-marin (C.E. sect. 4 déc. 1970, Starr).

Ensuite l'application du principe peut être simple

888. Lorsque nous sommes en présence d'un bien mobilier il ne peut pas y avoir d'ouvrage public :
- c'est le cas pour des tribunes et des gradins démontables simplement posés sur la voie publique (C.E. 21 avril 1982, Dme Daunes) ;
- ou, encore, pour un plongeoir flottant installé sur une plage sans être fixé au sol (C.E. 12 oct. 1973, Cne de Saint-Brévin-les-Pins).

Mais l'application peut être plus complexe

889. Dans certains cas, notamment celui des bacs, la doctrine a pu se diviser et la jurisprudence a pu être hésitante, mais il semble bien que l'on puisse faire la différence entre les bacs qui sont reliés aux rives (par des câbles ou des chaînes) et ceux qui ne le sont pas.

De même, il semble bien que l'on puisse dire qu'il y a ouvrage public, par exemple :
- lorsqu'une tribune démontable, installée dans un stade municipal, a fait l’objet d'une adaptation à la configuration du stade, qui a lui-même été aménagé pour la recevoir (C.E. 11 déc. 1970, Ville de Saint-Nazaire) ;
- ou lorsqu'un abri mobile d'un marché public fait l'objet d'un ancrage au sol (T.C. 12 janvier 1987, Dme Derouet).

B/ Un immeuble qui a fait l'objet d'un aménagement particulier

Il doit y avoir aménagement particulier
891. Les ouvrages restés dans leur état naturel ne peuvent pas être des ouvrages publics :
- ainsi, un dépôt d'ordures lorsque les ordures sont déversées dans un champ non préparé pour les recevoir (T.C. 2 déc. 1968, Toczé) ; a contrario (C.E. 18 nov. 1983, Cne de Bréhat).

Mais l'aménagement particulier n'est pas nécessairement le résultat d'un travail public
892. L'aménagement d'un ouvrage public peut être le résultat d'un travail privé antérieur à l'acquisition de l'ouvrage par une personne publique :
- ainsi un barrage édifié par voie de travaux privés peut devenir un ouvrage public par acquisition d'une ville pour alimenter son éclairage publique (T.C. 10 fév. 1949, Roubaud).

C/ Un immeuble qui est affecté à une destination d'intérêt général

893. Cette destination est indifférente à la nature publique (I) ou privée (II) du propriétaire de l'ouvrage public.

I. Les ouvrages publics des personnes publiques

894. Les ouvrages aménagés du domaine public des personnes publiques sont évidemment des ouvrages publics.
Il en est de même des ouvrages aménagés du domaine privé des personnes publiques lorsqu'ils ont une destination d'intérêt général.

Par exemple, c'est le cas :
- des chemins ruraux affectés à la circulation générale (C.E. 2 oct. 1987, Clairence) ;
- des sites naturels aménagés pour l'accueil des touristes (C.E. 29 sept. 1982, Pezet) ;
- des immeubles des offices publics d'HLM, mais en cas de dommages causés aux locataires les actions exercées ne peuvent l'être que dans le cadre du contrat de location et donc relèvent de la compétence du judiciaire (C.E. 8 mars 1985, OPHLM de Haute-Saône).

II. Les ouvrages publics des personnes privées

895. Les personnes privées peuvent être propriétaires d'ouvrages publics lorsque ceux-ci répondent à une destination d'intérêt général.

C'est le cas, par exemple :
- des voies privées ouvertes à la circulation publique lorsque l'aménagement ou l'entretien est communal (C.E. 30 mai 1947, Ville de Rueil) ;
- des ruisseaux appartenant à des particuliers mais aménagés par les communes pour l'évacuation des eaux de pluies (C.E. 10 avril 1974, Ville de Cannes) ;
- des branchements particuliers, même situés à l'intérieur des immeubles privés, du réseau communal de distribution d'eau (C.E. 11 déc. 1987, Cie générale des eaux c/ Pochtier).

Toutefois le conseil d'Etat, dans son avis du 11 juillet 2001, Adelee, nous dit que les ouvrages appartenant à France Télécom ne sont plus des ouvrages publics, sauf application de la théorie de l'accessoire, depuis le 31 décembre 1996, date à laquelle France Télécom, entreprise nationale, est devenue une société anonyme à capital mixte, et bien que France Télécom ait une mission de service public.
Si cet avis devait faire jurisprudence la définition de l'ouvrage public en serait profondément modifié, qui ne pourrait appartenir qu'à une personne publique (Lire note Christian Lavialle, Droit administratif, février 2002, p. 29).

§ 2. Les notions de travail public et d'ouvrage public demeurent distinctes

896. Si, habituellement, un ouvrage public est le résultat d'un travail public et appartient au domaine public d'une personne publique, les exceptions sont telles que l'on ne peut pas dire que les notions de travail public et d'ouvrage public sont confondues.
Cela ressort des relations existant entre, d'une part, l'ouvrage public et le travail public (A/), d'autre part, entre l'ouvrage public et le domaine public (B/), enfin du fait que l'ouvrage public peut ne pas appartenir à une personne publique (C/).

A/ Relations entre ouvrage public et travail public

897. Donc, habituellement, l'ouvrage public est le résultat d'un travail public et les travaux publics sont effectués sur des biens qui ont la qualité d'ouvrages publics.

898. Mais il y a des exceptions.
Tout d'abord, un ouvrage public peut être le résultat de travaux privés et avoir été acquis par une personne publique, (T.C. 10 fév. 1949, Roubaud).

Ensuite, les travaux effectués sur des ouvrages publics peuvent être des travaux privés :
- c'est le cas pour les travaux effectués par un permissionnaire de voirie pour les besoins de ses installations, pour son compte et dans son intérêt, y compris, par exemple, pour remettre la chaussée en état (T.C. 10 juin 1963, Cauvin).

Enfin, des travaux publics peuvent être effectués sur des biens privés :
- c'est le cas de l'édification par l'Etat d'une passerelle sur un chenal creusé dans une propriété privée afin de rétablir la circulation générale sur un chemin privé (T.C. 22 fév. 1960, Borel).

B/ Relations entre ouvrage public et domaine public

899. Donc, habituellement, les ouvrages publics appartiennent au domaine public.

900. Mais il y a des exceptions.
La notion d'ouvrage public est soit plus large soit plus étroite que celle de domaine public.

901. Tout d'abord la notion d'ouvrage public est plus large que celle de domaine public
Certaines dépendances du domaine privé des administrations sont des ouvrages publics :
- c'est le cas des chemins ruraux affectés à la circulation du public ;
- c'est également le cas des immeubles construits par les offices publics d’HLM qui sont affectés au service public du logement.
Par ailleurs si les dépendances du domaine public ne peuvent pas, par définition, faire l'objet d'une appropriation privée cela est possible pour un ouvrage public, ainsi qu'on l'a vu .

902. Mais la notion d'ouvrage public est aussi plus étroite que celle de domaine public
En effet le domaine public comprend non seulement des dépendances immobilières artificielles mais aussi des dépendances naturelles et des dépendances mobilières.

C/ L'ouvrage public peut ne pas appartenir à une personne publique

903. Le principe c'est que les ouvrages publics appartiennent à des personnes publiques.
904. Mais, ainsi qu'il a été précédemment indiqué un ouvrage public peut appartenir à une personne privée ayant des relations particulières avec l'administration, par exemple à un concessionnaire, mais aussi à un simple particulier, par exemple pour un branchement d'eau.

Il faut noter que la Cour de cassation refuse d'accorder la qualification d'ouvrage public aux panneaux indicateurs, aux panneaux publicitaires, aux horloges, aux plans de ville, aux abribus qui appartiennent aux concessionnaires municipaux de publicité et qui, bien qu'occupant le domaine public avec emprise, sont considérés comme dépendant du « mobilier urbain »...(Cass. civ. I, 24 juin 1980, Sté Avenir-Publicité c/ Sté Jean-Claude Decaux ; Cass. civ. I, 4 janvier 1983, Sté Jean-Claude Decaux c/ Affichage publicité Hude).
Mais les contrats de mobilier urbain sont bien des contrats de marché public même si l'entreprise prestataire de services se rémunère exclusivement par des recettes publicitaires sans perception de redevances sur les usagers (TA Paris, 8 juillet 1997, Préfet Seine-Saint-Denis, n°9618760/6, société Jean-Claude Decaux, ville de Clichy-sous-Bois ; CAA Paris, 26 mars 2002, Société JC Decaux c/ Préfet de la Seine-Saint-Denis).

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