Section 3. Les procédures spéciales

Nous traitons de la procédure d'urgence (§ 1), de la procédure d'extrême urgence (§ 2), de l'expropriation indirecte et du principe de l'intangibilité de l'ouvrage public (§ 3), de l'expropriation des biens abandonnés (§ 4)de l'expropriation des terrains exposés à un risque naturel majeur (§ 5), des opérations complexes (§ 6).

§ 1. La procédure d'urgence

636. L'expropriant, qui entend prendre possession d'urgence des biens à exproprier, doit faire prononcer cette urgence par l'acte déclarant l'utilité publique.
A défaut d'accord amiable toujours possible, le juge de l'expropriation a, alors, un mois pour se rendre sur les lieux et fixer l'audience publique.
Le juge peut soit fixer immédiatement l'indemnisation soit fixer une indemnité provisionnelle, qui est à valoir sur l'indemnité définitive qui sera fixer dans le délai d'un mois permettant un complément d'information.
La fixation de l'indemnité provisionnelle, versée par l'expropriant ou consignée, permet à ce dernier, sur autorisation du juge, de prendre possession du bien.

§ 2. La procédure d'extrême urgence

637. Cette procédure concerne les travaux qui intéressent les autoroutes, routes express, les sections nouvelles de routes nationales et d'oléoducs, ainsi que les sections nouvelles des voies de chemins de fer depuis l'art. 9 de la loi n°89-550 du 8 août 1989 déclaré conforme à la Constitution par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 25 juillet 1989 (TGV Nord, affaire du non-passage par Amiens) et ainsi que la construction ou l'extention des établissements pénitentiaires depuis l'article 4 de la loi Perben du 9 septembre 2002 (Loi n° 2002-1138).
Il s'agit d'une prise de possession accélérée, dès la phase administrative, de terrains non bâtis dans un but d'intérêt général considéré comme étant particulièrement impérieux. La prise de possession par l'expropriant est autorisée par décret en Conseil d'Etat, et ne peut être réalisée qu'après paiement ou consignation d’une indemnité provisionnelle fixée par l'administration.
Cette procédure peut également conduire à une occupation temporaire des propriétés privées bâties, qui fera l'objet d'une indemnisation.

§ 3. L'expropriation indirecte et l'intangibilité de l'ouvrage public

L'expropriation indirecte (A) est une procédure qui est utilisée pour régulariser une situation irrégulière qui résulte du fait qu'un ouvrage public a été implanté par une administration sur un terrain privé, sans qu'un acte régulier l'autorise à le faire, donc un ouvrage qui est dit "mal planté"..
C'est suite à un arrêt du Conseil d'Etat du 7 juillet 1853, Robin de la Grimaudière, que le principe "jacobin" de l'intangibilité de l'ouvrage public (B), principe selon lequel "un ouvrage public mal planté ne se détruit pas", s'est imposé aux tribunaux administratifs et judiciaires et celà jusqu'à la fin du XXème siècle.

A/ L'expropriation indirecte

638. Cette procédure a été révisée suite à l'arrêt de la Cour de cassation, assemblée plénière, du 6 janvier 1994, consorts Baudon de Mony c/EDF. Selon certains commentateurs cette procédure devrait être abandonnée car contraire au droit européen.

Quatre conditions doivent être remplies pour qu'il y ait expropriation indirecte :
- il faut qu'il y ait une prise de possession irrégulière par emprise, effectuée à l'occasion d'une opération ordinaire et régulière (par exemple à l'occasion d'une opération relevant des travaux publics), ou une prise de possession qui devient irrégulière lorsque le transfert de propriété a été annulé par la suite,
- il faut que la prise de possession soit maintenue pour des raisons d'intérêt général,
- il ne faut pas que le bénéficiaire de la prise de possession provoque l'expropriation directe ou s'entende avec le propriétaire pour lui verser une indemnité périodique (par exemple annuelle) d'occupation de sa propriété,
- il faut que le propriétaire demande au juge de grande instance de prononcer le transfert de propriété et de fixer l'indemnisation qui sera accompagnée d'une indemnité de dépossession.

Donc la procédure d'expropriation indirecte présente quatre caractéristiques par rapport à la procédure ordinaire :
- il n'y a pas de phase administrative,
- le déclenchement de l'expropriation indirecte se fait à la seule demande du propriétaire qui est privé de la possession, car selon la cour de cassation :"Le transfert de propriété non demandé par le propriétaire ne peut intervenir qu'à la suite d'une procédure régulière d'expropriation". (Cass. ass. plén., 6 janv. 1994, consorts Baudon de Mony c/EDF)(D.T., La théorie de l'expropriation indirecte, Drt adm., Ed. techniques, juillet 1994, 1-3).
- l'Administration ne peut pas s'opposer au transfert de propriété des immeubles dont la possession est affectée par l'emprise,
- c'est le tribunal de grande instance qui se prononce sur le montant des indemnisations revenant à l'exproprié comme le ferait le juge de l'expropriation dans la procédure ordinaire.

B/ Le principe de l'intangibilité de l'ouvrage public

En application de ce principe "jacobin" l'ouvrage dit "mal planté" ne peut être détruit. L'administration ne peut qu'être condamnée à verser au propriétéaire une indemnité de dépossession.
Mais l'expropriation peut être régularisée a posteriori, par exemple par une expropriation indirecte.
Ce principe "jacobin" peut évidemment ouvrir la voie à tous les abus administratifs.

Or actuellement, et depuis 1995, les articles L.911.1 et suivants du code de justice administrative autorisent le juge administratif à adresser des injonctions à l'administration.
Le juge peut donc demander à l'administration la destruction de l'ouvrage public dit "mal planté".
C'est ce que fait, par exemple, la Cour administrative d'appel de Marseille le 5 mars 2002 dans l'affaire Gasiglia (CAA, Marseille, 5 mars 2002, Mme Gasiglia). Une décision qui est confirmée par le Conseil d'Etat dans sa décision du 29 janvier 2003, Syndicat départemental de l'électricité et du gaz des Alpes-Maritimes et commune de Clans (également C.E. 9 juin 2004, n°254691, Commune de Peille).
Dans cet arrêt le Conseil d'Etat nous dit qu'à défaut de régularisation possible d'une implantation irrégulière il revient au juge administratif "de prendre en considération, d'une part, les inconvénients que la présence de l'ouvrage entraîne pour les divers intérêts publics ou privés en présence et notamment, le cas échéant, pour le propriétaire du terrain d'assiette de l'ouvrage", et d'autre part de prendre en considération "les conséquences de la démolition pour l'intérêt général". Et donc il lui revient d'apprécier le bilan avantages-inconvénients de la situation avant de prendre la décision d'ordonner, éventuellement, la démolition.

La Cour de cassation a, dans un arrêt du 2 avril 2002, appliqué le principe de l'intangibilité à propos de l'expropriation irrégulière d'un terrain sur lequel ont été construits des logements sociaux (C. cass. 3ème civ. Epoux Bergerioux c/commune d'Issy-les-Moulineaux et autres). Dans ce cas d'espèce il fallait évidemment prendre en considération l'intérêt public en cause, un intérêt social, donc prioritaire.

Dans sa décision du 30 avril 2003, consorts X ... c/commune de Verdun-sur-Ariège, la Cour de cassation, à propos de l'empiètement d'un ouvrage public sur des propriétés privées, nous dit quels sont les pouvoirs du juge à l’égard des ouvrages publics et sa faculté d’ordonner leur démolition. Celle-ci est possible, selon la cour, lorsqu'il y a voie de fait et qu'aucune procédure régulière n'a été engagée a posteriori pour régulariser la situation ... ce qui était de fait le cas dans l'affaire concernant la commune de Verdun-sur-Ariège.

Le Tribunal des conflits s'est lui-même prononcé sur une question qui passionne les juristes (Séverine Brondel, Le principe d'intangibilité des ouvrages publics : réflexions sur une évolution jurisprudentielle, AJDA, 2003, p. 761). Le Tribunal des conflits dans son arrêt du 6 mai 2002, M. et Mme Binet c/ Electricité de France, précise que le juge judiciaire ne peut ordonner le déplacement ou la démolition d'un ouvrage public qu'en cas de voie de fait et lorsque "aucune procédure de régularisation appropriée n'a été engagée".

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En réalité il semblerait que l'évolution récente de la jurisprudence française à propos de l'intangibilité de l'ouvrage public tienne compte de la jurisprudence de la Cour EDH (européenne des droits de l'Homme) de Strasbourg, qui, à plusieurs reprises, a condamné la France pour non respect de l'article P1-1 de la convention européenne de 1950, qui concerne le droit de propriété, et qui a condamné encore plus souvent la France pour violation de l'article 6 § 1 de la même convention, article 6-1 qui affirme le droit à un procès équitable.
Or dans son arrêt du 24 juin 1993, Papamichalopoulos c/ Grèce, la Cour EDH nous dit clairement qu'une expropriation "de fait" est "incompatible avec [le droit des propriétaires] au respect de leur bien". Et dans son arrêt du 19 mars 1997, Hornsby c/ Grèce, la Cour EDH nous dit que le droit à l'exécution d'une décision de justice est l'un des éléments du droit à un procès équitable.

§ 4. L'expropriation des biens abandonnés

639.1 L'article 7 de la loi n°89-550 du 2 août 1989 prévoit que le maire d'une commune peut exproprier les immeubles laissés à l'abandon, qui sont situés sur le territoire de sa commune, dans le but de construire des logements ou dans un but d'intérêt collectif.

Le maire constate par procès verbal provisoire l'abandon de l'immeuble. Ce procès verbal est affiché en mairie pendant trois mois et notifié au propriétaire qui a deux ans pour mettre fin à l'état d'abandon et/ou commencer les travaux de remise en état. A défaut la procédure de l'expropriation est poursuivie.

§ 5. L'expropriation des terrains exposés à un risque naturel majeur

639.2 En application de la loi n°95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement les biens exposés à un risque naturel majeur, tels que mouvements de terrain, avalanches, crues torrentielles, peuvent être expropriés par l'Etat dès lors que l'expropriation est moins coûteuse que la mise en place de moyens de protection des biens exposés.

L'indemnité d'expropriation est fixée sans tenir compte de l'existence du risque.

Le conseil municipal de la commune concernée doit être consulté et peut émettre un avis défavorable au projet d'expropriation. Toutefois l'expropriation est déclarée si les conclusions du commissaire enquêteur sont favorables. Si elles sont défavorables l'expropriation peut encore être déclarée à condition de l'être par décret en Conseil d'Etat.

Les indemnités d'expropriation sont versées par le Fonds de prévention des risques naturels majeurs.

§ 6. Les opérations complexes

640. Lorsque des opérations d'expropriation de grande ampleur (telle que l'édification d’un barrage) intéressent plusieurs personnes morales de droit public l'acte déclaratif d'utilité publique détermine celle qui conduira la procédure.
Si l'expropriation a, alors, pour effet de modifier la structure des parcelles riveraines de l'ouvrage projeté, le remembrement des propriétés est possible, soit en utilisant la procédure ordinaire, soit en décrétant en Conseil d'Etat le remembrement forcé.
Des associations syndicales de propriétaires pourront être constituées, groupant obligatoirement les propriétaires en cause afin de les faire participer aux travaux d'aménagement.
Si les travaux entraînent la dispersion de la population, ce qui peut être le cas à l'occasion de la construction d'un barrage, tout un programme de réinstallation est prévu.

Les articles L.121-1 à L.121-5 du code de l'environnement prévoient qu'un débat public devra être organisé afin de permettre à la population d'être bien informée.
Le débat public est placé sous la responsabilité d'une Commission nationale du débat public.
La Commission nationale du débat public, autorité administrative indépendante, est chargée de veiller au respect de la participation du public au processus d'élaboration des projets d'aménagement ou d'équipement d'intérêt national de l'Etat, des collectivités territoriales, des établissements publics et des personnes privées, relevant de catégories d'opérations dont la liste est fixée par décret en Conseil d'Etat, dès lors qu'ils présentent de forts enjeux socio-économiques ou ont des impacts significatifs sur l'environnement ou l'aménagement du territoire.
Selon le Conseil d'Etat, dans sa décision Association France nature environnement du 17 mai 2002, une décision de la Commission nationale du débat public est une décision qui fait grief et qui peut être attaquée par le recours pour excès de pouvoir.

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