Chapitre 1. Le domaine

Introduction

640. En France les personnes morales de droit public sont propriétaires de biens immobiliers et mobiliers (dont la gestion a été critiquée), biens qui sont protégés, comme les biens des particuliers, par les dispositions de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789.

Le conseil constitutionnel nous le rappelle dans sa décision n° 86-217 DC du 18 septembre 1986 sur la loi relative à la liberté de communication, et dans sa décision n° 94-346 DC du 21 juillet 1994 sur la loi complétant le code du domaine de l'Etat et relative à la constitution de droits réels sur le domaine public.
Le conseil d'Etat le reconnaît dans son arrêt du 21 mars 2003, SIPPEREC (Syndicat intercommunal de la périphérie de Paris pour l'électricité et les réseaux) : "qu'en vertu de l'article 17 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, auquel se réfère le Préambule de la Constitution, la protection du domaine public est un impératif d'ordre constitutionnel."

Par ailleurs la France doit respecter le droit européen de l'Union européenne et du Conseil de l'Europe.

Aujourd'hui le domaine des collectivités publiques, comprenant l'ensemble de leurs biens, relève :
- soit du droit public, avec compétence contentieuse des juridictions administratives ;
- soit du droit privé, avec compétence contentieuse des juridictions judiciaires.
Il est donc indispensable de définir ce qui relève du droit public, le domaine public, ou du droit privé, le domaine privé, si l’on veut savoir quel est le régime juridique applicable.

La définition du domaine privé est simple :
- certains biens appartiennent au domaine privé des collectivités publiques par détermination de la loi ; par exemple, les « biens communaux » selon la loi du 10 juin 1793 et les chemins ruraux selon l'ordonnance du 7 janvier 1959 ;
- et tous les biens immobiliers et mobiliers des collectivités publiques qui ne font pas partie du domaine public juridiquement défini appartiennent au domaine privé.

En conséquence, ce qu'il faut juridiquement définir c'est le domaine public des collectivités publiques (S1), ce qui nous permettra de connaître sa composition (S2), de traiter des régimes juridiques du domaine public et du domaine privé (S3), et d'étudier les modes d'acquisition et d'aliénation (S4).

Section 1. Définition du domaine public

641. Si des définitions législatives du domaine public existent bien (§1), c'est la définition jurisprudentielle qui constitue le droit positif applicable (§2).
Et cette applicabilité peut s'étendre assez largement gràce à la théorie de l'accessoire (§3)
.

§ 1. Les définitions législatives

Elles relèvent du code du domaine de l'Etat et du code civil.

642. Selon l'article L.2. du code du domaine de l'Etat, appartiennent au domaine public de l'Etat tous les biens et droits mobiliers et immobiliers qui ne sont pas susceptibles d'une propriété privée en raison de leur nature ou de la destination qui leur est donnée.

643. Quant aux articles 538 à 541 du code civil ils énumèrent un certain nombre de biens faisant partie du domaine public.
Selon l'article 538 : « Les chemins, routes et rues à la charge de l'Etat, les fleuves et rivières navigables ou flottables, les rivages, lais et relais de la mer, les ports, les havres, les rades, et généralement toutes les portions du territoire français qui ne sont pas susceptibles d'une propriété privée, sont considérés comme des dépendances du domaine public. »
Selon l'article 539 : « Tous les biens vacants et sans maître, et ceux des personnes qui décèdent sans héritiers, ou dont les successions sont abandonnées, appartiennent au domaine public. »
Selon l'article 540 : « Les portes, murs, fossés, remparts des places de guerre et des forteresses, font aussi partie du domaine public. »
Selon l’article 541 : « Il en est de même des terrains, des fortifications et remparts des places qui ne sont plus places de guerre : ils appartiennent à l'Etat, s'ils n'ont été valablement aliénés, ou si la propriété n'en a pas été prescrite contre lui

En réalité ni la définition générale du Code du domaine de l'Etat ni les énumérations du Code civil ne portent le droit positif applicable.
En droit positif la définition retenue est la définition jurisprudentielle.

§ 2. La définition jurisprudentielle

644. La définition du domaine public, progressivement dégagée par la jurisprudence, est la suivante :

« Le domaine public comprend les biens qui appartiennent à une personne morale de droit public et qui lui sont rattachés, soit par détermination de la loi, soit par affectation à l'usage direct du public, soit par affectation à un service public. »

Nous sommes donc en présence de quatre éléments, un élément obligatoire (A/) : le bien doit appartenir à une personne morale de droit public, et des éléments alternatifs de rattachement soit par détermination de la loi (B/), soit par l'usage du public (C/), soit par affectation à un service public (D/).

A/ L'élément obligatoire : le bien doit appartenir à une personne morale de droit public

Il s'agit de toutes les personnes de droit public, y compris les EPIC (C.E. 21 mars 1984, Mansuy) mais des dispositions législatives peuvent décider du contraire, ainsi les biens d'EDF ne peuvent pas appartenir au domaine public (C.E., ass, 23 oct. 1998, EDF).
L'appartenance doit être totale, ce qui n'est pas sans conséquence.

L'appartenance doit être totale :

645. Il ne peut pas y avoir de copropriété entre le public et le privé : ainsi une canalisation d'eau qui est la copropriété d'une personne publique et d'une personne privée ne peut pas dépendre du domaine public (C.E. 19 mars 1965, Sté Lyonnaise des Eaux).

En conséquence :

646. Les personnes de droit privé ne peuvent pas avoir de domaine public : ainsi un cimetière israélite, propriété d'une association en application du droit local d'Alsace-Moselle (C.E. 13 mai 1964, Eberstarck) ou encore un chemin d'exploitation appartenant à une association foncière de remembrement (T.C. 7 juillet 1980, Aboncourt).

B/ Le rattachement au domaine public par détermination de la loi

647. Certains biens ont été rattachés par la loi au domaine public, par exemple : les édifices cultuels appartenant à une collectivité publique, par la loi du 9 décembre 1905 ; les autoroutes, par la loi du 18 avril 1955, art. 2 ; les routes express, par la loi du 3 janv. 1969, art.1 ; les voies communales par l'ord. du 7 janv. 1959, art.1 ; le sol et le sous-sol de la mer territoriale, par la loi du 28 nov. 1963, art.1.

C/ Le rattachement au domaine public par affectation à l'usage direct du public

648. L'usage direct du public (I) peut être collectif (II) ou bien privatif et individuel, (III),avec des exceptions. (IV)

I. L'usage est direct

649. C'est le principe de l'usage direct qui est généralement applicable aux voies de communications terrestres. Ce qui n'est pas le cas pour les voies ferrées, par exemple.
650. Les particuliers ne peuvent faire usage des voies ferrées qu'indirectement, à l'occasion des prestations qui leur sont fournies par la SNCF, établissement public industriel et commercial, qui utilise lui-même les installations du Réseau ferré de France (RFF), épic créé par la loi du 13 février 1997. Et si les installations de la SNCF font bien partie, elles-mêmes, du domaine public, c'est parce qu'il y a affectation au service public.

Le cas des édifices cultuels a fait l'objet d'une décision intéressante du Conseil d'Etat en 1990.
651. Selon le Conseil d'Etat l'utilisation d'une église pour y célébrer le culte « ne peut être regardée comme ayant entraîné l'affectation de l'édifice à l'usage direct du public » (CE, Sect., 19 oct. 1990, Assoc. Saint-Pie V et Saint-Pie X de l'Orléanais).
Un édifice cultuel ne peut appartenir au domaine public de la commune que par détermination de la loi de séparation des Eglises et de l'Etat de 1905.
Donc une église acquise par une commune postérieurement à la loi de 1905 ne peut appartenir qu'à son domaine privé, même si elle est à la disposition du public.

II. L'usage peut être collectif

652. C'est l'usage normal du domaine public, duquel découlent des droits pour les usagers :
comme dans l'exemple de la voirie publique terrestre routière, avec en l'espèce quelques restrictions.
653. Pour la voirie publique terrestre routière les droits des usagers résident dans la possibilité de principe de circuler et de stationner librement et gratuitement, à condition de respecter les lois et réglements qui concernent l'ordre public et en particulier le Code de la Route.
Donc le maire a le devoir de réglementer de telle sorte que la circulation et le stationnement des usagers soient assurés sur le territoire de sa commune. Pour ce faire il peut, par exemple, interdire le remisage sur la voie publique des véhicules des sociétés de location qui sont en attente d'un client (CE, Sect., 9 nov. 1990, Ville d’Angers c. Sté Auto 49 et autres).

Mais des restrictions peuvent être apportées aux droits des usagers:
654. Le développement de la circulation automobile a amené l'administration à disposer de pouvoirs exceptionnels, qui portent atteinte aux principes de la liberté et de la gratuité, de telle sorte que :
- premièrement, le régime de l'autorisation préalable s'applique à la circulation des poids lourds et aux essais de vitesse sur route, les usagers, en cas de dégradation anormale, supportant la réparation des dommages causés ;
- que, deuxièmement, les péages sur les autoroutes et pour le franchissement de certains ponts et tunnels, ainsi que le stationnement payant, sont autorisés (C.E. 26 février 1969, Fédération des Clubs automobiles de France) ; la chambre criminelle de la Cour de cassation ayant admis en 1993 que le stationnement payant du résident pouvait se différencier du stationnement payant du non résident (Cass. crim. 16 juin 1993, Grech).
- que, troisièmement, les communes peuvent protéger leurs services publics de transports en commun de la concurrence des entreprises privées de transports en commun, en réglementant leurs points d'arrêts (C.E. 29 janvier 1932, Soc. des autobus Antibois) et/ou en accordant des facilités particulières pour l'utilisation du domaine public (C.E. 30 juin 2004, département de la Vendée, concernant la desserte maritime de l'Ile d'Yeu à partir du port départemental de Fromentine).

III. L'usage peut être privatif et individuel

655. Cet usage suppose une autorisation préalable, individuelle et nominative, accordée intuitu personae et qui, donc, ne peut pas être rétrocédée.

L'usage privatif donne lieu à perception d'une redevance (Cons. const. 28 déc. 2000 (n°2000-442DC), Loi de finances pour 2001), redevance d'occupation du domaine public qui peut s'accompagner d'une redevance commerciale en contrepartie d'une autorisation de prestation de services. Mais la redevance peut être unique, à la fois d'occupation et commerciale, redevance qui, selon le tribunal de première instance de la cour de justice des communautés européenne (CJCE, TPI, 12 décembre 2000, Aéroports de Paris) ne peut pas être discriminatoire, en vertu du principe de libre concurrence.
Selon le Conseil d'Etat cette redevance n'est pas la contrepartie de services rendus et ne peut être proportionnée qu'à l'avantage qui est retiré de la mise à disposition du domaine (C.E. 29 novembre 2002, Cne du Barcarès).
Et selon le Tribunal des conflits, le contentieux des redevances d'équipement des ports de plaisance est, par exception, de la compétence des tribunaux judiciaires, ces redevances relevant du régime contentieux des droits de douane (T.C. 28 avril 2003, M. Debaurain).

Cet usage privatif peut être une exception à l'usage collectif (1°) ou bien l'usage normal du domaine public (2°).

1° L'usage privatif en tant qu'exception

656. Depuis la loi n°94-631 du 25 juillet 1994 l'usage privatif en tant qu'exception à l'usage collectif du domaine public artificiel permet à son bénéficiaire, sauf prescription contraire de son titre d'occupation, d'acquérir un droit réel sur les ouvrages, constructions et installations immobilières qu'il réalise pour l'exercice de l'activitée autorisée (Les droits réels sur le domaine public, ambiguïtés et limites, par Christine Combe, docteure en droit public, Droit administratif, décembre 2001, p. 4-14).
Les droits, ouvrages et constructions, peuvent être cédés ou transmis à une personne agrée par l'autorité compétente. A l'issue du titre d'occupation les ouvrages et constructions sont soit démolis soit deviennent de plein droit et gratuitement la propriété de l'Etat.
Evidemment l'administration n'est jamais obligée d'accorder l'autorisation d'occuper privativement le domaine public, elle dispose d'un pouvoir discrétionnaire. La durée de l'autorisation ne peut pas excéder 70 ans.

L'occupation privative du domaine public est soumise au respect de conditions spéciales (alpha) et prend trois formes principales en matière de voirie (bêta).

Alpha : Le respect de conditions spéciales


- l'utilisation du domaine public ne doit pas être incompatible avec sa vocation et sa destination doit être conforme aux usages (CE, Sect., 23 juin 1995, Ministre de la culture et de la francophonie c/ Assoc. "Défense Tuileries") ;
- l'utilisation du domaine public d'un Etablissement public doit rester conforme à la spécialité de cet établissement (CE, 12 déc. 1994, Colin) ;
- l'autorisation d'utiliser le domaine public ne doit pas méconnaitre le principe de la liberté du commerce et de l'industrie (CE, 19 mai 1993, Champel et Sahue), cette jurisprudence est appliquée aux loueurs de voitures (CE, sect. 26 mars 1999, Sté Eda (marque ADA) ;
- l'autorisation ne doit pas porter atteinte au principe d'égalité (CE, 21 mars 1979, Cne de Tourettes-sur-Loup), par exemple le principe d'égalité peut exiger qu'une commune ne renouvelle pas une convention par laquelle elle accordait à une association l'usage exclusif d'une installation sportive si une autre association pratiquant la même discipline demande le partage de l'installation (CE, 8 avr.1998, Fréquelin, à propos de sociétés de tir à Malesherbes, en Essonne).
- l'autorisation administrative ne peut pas être tacite (CE, 21 mars 2003, Syndicat intercommunal de la périphérie de Paris pour l'électricité et les réseaux).
- le cahier des charges qui prévoit les conditions d'installation et de fonctionnement de l'activité privé utilisant le domaine public peut faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir, soit lorsqu'une de ses clauses est opposable aux usagers, soit pour fonder la contestation de l'acte détachable qui autorise l'occupation.

Par ailleurs, selon une réponse ministérielle du 2 mai 2002 (J.O., Sénat, 2002, p. 1305) lorsqu'une personne publique conclut une convention d'occupation de son domaine public elle peut se garantir contre d'éventuelles dégradations ou les risques d'impayés du loyer en prévoyant dans le contrat d'occupation le cautionnement d'un tiers et le versement d'un dépôt de garantie.

Bêta : Les trois formes en matière de voirie

En matière de voirie l'autorisation d'occuper privativement le domaine public prend l’une des trois formes suivantes : le permis de stationnement, la permission de voirie, la concession de voirie.

Le permis de stationnement

657. C'est la permission accordée à un particulier d'occuper superficiellement le domaine public, sans emprise au sol : cela concerne le stationnement de taxis, d'autobus, les installations de forains, de camelots, de cabines de bains légères, de kiosques à journaux et de terrasses de cafés, sans incorporation, sans emprise au sol.

La permission de voirie

658. C'est la permission accordée à un particulier d'occuper le domaine public avec emprise au sol, cette occupation nécessitant un aménagement du domaine : cela concerne les installations de canalisations d'eau, de gaz, d'électricité, de câbles de téléphone et de télévision, de rails de tramways, de divers pylones, mais aussi de kiosques et de terrasses de cafés incorporés.

La concession de voirie

659. C'est un contrat administratif par détermination de la loi, du décret-loi du 17 juin 1938, qui permet une occupation contractuelle du domaine public : cela concerne, par exemple, les parcs automobiles et les autoroutes.

2° L'usage privatif en tant qu'usage normal du domaine public

660. C'est le cas pour l'usage des halles et marchés, et l'usage des cimetières.
En raison de leur caractère privatif normal ces usages obéissent à des règles particulières.
L'administration ne dispose plus du pouvoir discrétionnaire d'accorder l'autorisation d'user privativement du domaine public.
Elle ne peut que réglementer cet usage, en vertu d'une compétence liée, usage qui donne lieu au paiement de redevances.
De ce fait les occupants normaux sont considérés comme étant dans une situation juridique plus stable que les occupants exceptionnels, en tout cas ceux qui ne bénéficient pas du régime de la loi du 25 juillet 1994.
Certains occupants normaux sont, d'ailleurs, particulièrement stables : ainsi pour les occupants des concessions funéraires qui n'ont pas, selon le conseil d'Etat, avant la loi de 1994, « le caractère précaire et révocable qui s'attache en général aux occupations du domaine public » (C.E. 21 octobre 1955, Méline).
Les concessions funéraires, qui, d'ailleurs, sont accordées non pas à une personne mais à une famille, et qui sont, en vertu du décret du 23 Prairial An XII et de l'ordonnance du 6 décembre 1843 ou bien perpétuelles, ou bien d'une longue durée de 15, 30, 50 ans, renouvelable - les concessions non entretenues pendant 30 ans pouvant être cependant reprises par décision du Conseil municipal.

IV. Les exceptions

661. Dans certains cas le bien, pourtant affecté à l’usage direct du public, peut ne pas appartenir au domaine public.

Les exceptions sont législatives et jurisprudentielles.

1° Les exceptions législatives

Ainsi qu'on l’a vu précédemment, par l'ordonnance du 7 janvier 1959 le législateur a décidé que les chemins ruraux, bien qu'affectés à l'usage direct du public, appartenaient au domaine privé de la commune.
Il en est de même pour les biens communaux, qui comprennent, selon la loi du 10 juin 1793, des terres vaines et vagues, des landes, des pacages, des bois et marécages.

2° Les exceptions jurisprudentielles, liées au manque d’aménagement spécial

Quel est le principe ?
662. La jurisprudence considère que certains biens, pourtant affectés à l'usage direct du public, peuvent ne pas appartenir au domaine public - lorsqu'ils n’ont pas reçus un aménagement spécial en vue de leur utilisation par le public.
Ce principe a été posé par le Conseil d'Etat dans l'arrêt Berthier du 22 avril 1960.

Quelle est l'application du principe ?
663. Le Conseil d'Etat fait une application large, et donc assez imprécise, du principe. Cette application large du critère de l'aménagement spécial ne permet pas toujours de définir très clairement ce qui relève de la domanialité publique du fait de l'affectation à l'usage direct du public :
- ainsi, sont considérées comme appartenant au domaine public, une place aménagée en jardin public (C.E. 13 juillet 1961, Lauriau), mais aussi le bois de Vincennes (C.E. 14 juin 1972, Eidel), le bois de Boulogne (C.E. 23 février 1979, Gourdain), ou encore la plage de Bonnegràce à Six-Fours dans le Var, qui, affirme le Conseil d'Etat dans son arrêt du 30 mai 1975 - Dame Gozzoli - « est affectée à l'usage du public et fait l'objet d'un entretien dans des conditions telles qu'elle doit être regardée comme bénéficiant d'un aménagement spécial à cet effet » - en l'espèce l'entretien consiste à nettoyer, purement et simplement, la plage ...
- par contre, même lorsqu'ils sont ouverts au public et aménagés spécialement à cette fin, les massifs forestiers n'appartiennent pas au domaine public, ainsi la Forêt de Fontainebleau (C.E. 20 juillet 1971, consorts Bolusset).

D/ Le rattachement au domaine public par affectation à un service public

664. C'est l'affectation au service public qui joue le rôle le plus important dans la détermination de la consistance du domaine public, que le service public soit un service public administratif ou un service public industriel et commercial.
Cependant tous les biens affectés aux services publics ne font pas partie du domaine public.
Il faut une condition supplémentaire : qu'ils soient, par nature ou par des aménagements spéciaux, adaptés exclusivement ou essentiellement à l'objet particulier du service.

I. Le critère du service public

665. Le Conseil d’Etat a hésité avant d'utiliser le critère du service public pour définir la domanialité publique.
La définition actuelle n'a été donné qu'en 1956, dans l’arrêt Société Le Béton.

1° Les hésitations du Conseil d'Etat

666. En 1935 le Commissaire du gouvernement Latournerie, dans ses conclusions sur l'affaire Marécar (C.E. 28 juin 1935, Marécar), invitait la Haute juridiction à prendre en considération la notion de service public, mais sans succès à l'époque.
Après la deuxième guerre mondiale, le 7 novembre 1947, la Commission de réforme du Code civil propose la définition suivante de la domanialité publique :
« ... sauf dispositions contraires de la loi, les biens des collectivités administratives et des établissements publics ne sont compris dans le domaine public qu'à la condition :
- soit d'être mis ou placés à la disposition directe du public usager ;
- soit d'être affectés à un service public, pourvu qu'en ce cas ils soient - par nature ou par des aménagements particuliers - adaptés exclusivement ou essentiellement aux besoins particuliers de ces services. »

Cette définition a été adoptée par la Cour de cassation dans un arrêt de sa chambre civile du 7 novembre 1950.
Malgré quelques arrêts d'espèce, il faut attendre 1956 pour que le Conseil d'Etat adopte une définition comparable dans son arrêt de principe du 19 octobre, Société Le Béton.

L'arrêt Société Le Béton du 19 octobre 1956

Quels sont les faits ?
667. L'Office National de la Navigation (ONN), concessionnaire du port fluvial de Bonneuil sur Marne, est chargé, par un décret du 4 février 1932, d'aménager un port industriel en, notamment, louant des terrains dépendant du port à des particuliers.
Il loue un terrain à la Société Le Béton, qui y installe une cimenterie.
Un litige s'étant élevé, la question est posée de savoir quel est l'ordre de juridiction compétent, et donc de savoir si le terrain loué appartient au domaine privé ou au domaine public.

La décision

668. Le Conseil d'Etat considère que l'O.N.N., par le décret du 4 février 1932, s'est vu concédé, en tant qu'Etablissement public, la gestion d'un service public, que le terrain loué appartient bien au port de Bonneuil, que donc il est affecté à un objet d'utilité générale, que par nature il concoure à l'objet du service et qu'il a été installé afin d'être rendu propre à cet objet par « raccordement aux voies fluviales, ferrées ou routières dont l’aménagement et la liaison constituent le port. »

La portée de la décision

669. L'arrêt Société Le Béton est important pour deux raisons :

- tout d'abord, il introduit la notion de service public dans la définition de la domanialité publique, tout en reconnaissant la compatibilité de celle-ci avec l'utilisation privative, industrielle ou commerciale, d'une parcelle du domaine.
Il fixe ainsi une évolution amorcée en 1932 par l'arrêt Société des autobus antibois, et confirmée en 1944 par un arrêt du 5 mars, Compagnie Maritime de l'Afrique Orientale. Dans cette affaire le Commissaire du gouvernement Bernard Chenot affirmait alors que le domaine publique « est un bien dont l'administration doit assurer dans l'intérêt collectif la meilleure exploitation » ;

- ensuite, il subordonne l'attribution de la domanialité publique à une condition restrictive : que le bien soit adapté à l'objet spécifique du service, soit par nature soit par des aménagements soit par les deux.

II. L'adaptation par nature à l'objet du service

670. Des biens, affectés à un service public, peuvent appartenir au domaine public, sans avoir reçu le moindre aménagement particulier, spécial, d'adaptation.

Ces biens, en raison de leurs caractères propres, constituent l'objet même du service public :
- ainsi, il n'est pas nécessaire d'adapter à l'objet du service les tableaux, meubles, tapisseries exposés dans les musées, les livres des bibliothèques (C. Cass. Ch. civ. 2 avril 1963, concernant un tableau de Seurat) ;
- ainsi encore, des biens qui sont intimement liés à l'exécution du service public, comme certaines installations, certains ouvrages et terrains exploités par la SNCF (par exemple C.E. 28 juin 1963, Mousset, concernant une canalisation installée sur une propriétée privée mais reliée à d’autres canalisations situées sous le domaine public de la SNCF afin d'assurer l'évacuation des eaux de ruisellement retenues par les remblais du Chemin de fer).

III. L'adaptation par des aménagements spéciaux à l'objet du service

671. L'on retrouve ici la notion d'aménagement spécial. Or cette notion est toujours aussi imprécise, ce qui ne permet pas de clarifier le critère du service public, qui donc demeure flou.

1° La nécessité de l'aménagement spécial

672. Les biens qui ne sont pas naturellement adaptés aux nécessités du service public ne peuvent appartenir au domaine public qu'à la condition d'avoir reçu des aménagements spéciaux les adaptant à l'objet du service : ainsi une mairie (C.E. sect. 17 mars 1967, Ranchon), un Palais de Justice (C.E. 23 oct. 1968, Brun), ou encore un stade municipal (C.E. 13 juillet 1961, Ville de Toulouse).

2° Une notion imprécise : critère matériel et critère géographique

673. Le plus souvent la notion d'aménagement spécial correspond bien à l'existence d'installations matérielles : ainsi un stade municipal comprend des pistes, des tribunes, des vestiaires spécialement aménagés.
Cependant le Conseil d'Etat peut considérer que la seule situation géographique du bien peut valoir aménagement spécial :
- ainsi, avant la création du RFF, les logements des agents de la SNCF situés à l'intérieur des gares et des établissements ferroviaires sont des dépendances du domaine public de celle-ci alors qu'il n'en est pas de même pour des logements de même nature mais situés en dehors des limites d'une gare et d'un centre de triage (C.E. 21 décembre 1956, Giraud).
Encore plus intéressant, le Conseil d'Etat a considéré que le garage automobile de l'Hotel Terminus de la gare de Lyon-Perrache, qui appartient à une filiale de la SNCF et qui permet aux usagers de la SNCF de laisser leurs voitures à proximité immédiate de la gare, sans comporter d'aménagements spécifiques pouvait être considéré cependant « comme spécialement aménagé en vue de l'objet auquel il est destiné », devenant ainsi une dépendance du domaine public de la SNCF, toujours avant la création du RFF (C.E. 5 février 1965, Sté Lyonnaise des transports).

3° Le flou du critère du service public

674. En définitive, à cause de son imprécision juridique la notion d'aménagement spécial ne permet pas d'éclairer le critère du service public, qui demeure flou.
Si l'on en croit la jurisprudence, dans son sens matériel le service public est « une activité d'intérêt général qui a pour but de satisfaire aux besoins collectifs du public » ; sa mission est contrôlée par l'administration et lui permet de disposer de prérogatives de puissance publique (C.E. 28 juin 1963, sieur Narcy).
De fait la notion d'intérêt général, celle de besoins collectifs du public, et donc celle de service public, est éminemment subjective, comme l’on sait.
Elle relève du choix politique et donc idéologique des gouvernants : ce qui est service public aujourd’hui peut ne pas l'être demain, et ce qui est service public ici peut ne pas l'être ailleurs.
Le comportement du Conseil d’Etat n'échappe évidemment pas à cette logique, qui est sensible aux tendances dominantes de la Société, et qui varie plus ou moins lentement en fonction de celle-ci, et en fonction des nominations en son sein.

§ 3. La théorie de l'accessoire

675. La théorie de l'accessoire permet d'étendre le régime de la domanialité publique à certains biens qui ont avec le domaine public soit un simple lien physique ou matériel (A), soit un lien physique ou matériel auquel doit s'ajouter un lien fonctionnel (B).

A/ Le lien physique ou matériel

676. Certains biens sont considérés comme faisant partie du domaine public du seul fait qu'ils constituent un tout indissociable avec un bien du domaine public situé au-dessus ou au-dessous d'eux (C.E. 25 janv. 1985, Ville de Grasse), suivant la théorie selon laquelle « le principal emporte l’accessoire ».

677. L'application de cette théorie conduit à inclure dans le domaine public des éléments naturels ou artificiels qui ne répondent aucunement à la destination du bien principal :
- ainsi, une galerie souterraine donnant accès à des champignonnières a été rangée dans le domaine public communal pour la raison que cette galerie était située dans le sous-sol d'une voie publique communale (C.E. 26 nov. 1937, Préfet du Maine-et-Loire) ;
- ainsi encore, une maison d'habitation construite sur une promenade publique et appartenant à une personne morale de droit public fait partie de son domaine public (C.E. 14 juin 1972, Eidel, déjà cité).

678. C'est donc la situation géographique du bien accessoire par rapport au bien principal, qui fait qu’il est lié physiquement, matériellement, à celui-ci, qui est retenue par la jurisprudence.
En conséquence, si les biens peuvent être dissociés la théorie ne s'applique plus :
- ainsi un pont construit au-dessus d'un cours d'eau du domaine public fluvial ne sera pas considéré comme étant accessoirement une dépendance du domaine public fluvial mais comme étant au nombre des éléments constitutifs de la voie rourière dont il relie les parties séparées de façon à assurer la continuité du passage (C.E., 26 septembre 2001, Département de la Somme).

B/ Le lien physique ou matériel et le lien fonctionnel

679. Certains biens, pourtant situés au-dessus ou au-dessous d'un bien principal appartenant au domaine public, ne sont considérés comme accessoires que s'ils sont, en plus, utiles ou nécessaires à l'usage du principal.

Ainsi, sont considérés, par exemple, comme dépendances accessoires du domaine public certains ouvrages destinés :
- à faciliter l'utilisation des voies publiques, comme les poteaux indicateurs ;
- à assurer la conservation des mêmes voies, comme les talus et murs de soutènement (C.E., 13 avril 1842, Guyard ; 29 juin 1990, Consorts Marquassuzaa) ;
- à garantir la sécurité des usagers, comme les barrières et les murs de protection (C.E. 22 février 1980, Jacques Joseph). Dans cette affaire il s'agissait d'un mur construit par une commune à la limite d’une propriété privée et d'une voie communale afin de protéger les usagers de la rue contre les chutes de pierres provenant de la propriété privée.

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(Juillet 2005) Haro sur la gestion immobilière de l'Etat
Les députés préconisent d'en confier la responsabilité au Budget et à un comité de pilotage

La Grande Arche de la Défense a coûté la bagatelle de 3,5 milliards de francs (dont 1,87 milliard à la charge de l'Etat) mais il est tellement difficile d'y travailler et d'y circuler que 10% de sa surface serait actuellement inoccupée.

Le directeur de l'Ecole des beaux-arts loge dans un appartement de 340 mètres carrés, quai Malaquais dans le VIe arrondissement de Paris, un des plus prisés de la capitale. Mais ce haut fonctionnaire ne paie pas de loyer alors que la valeur locative de ce logement de fonction est estimée à 25 000 euros. Depuis 2003, Bercy et Matignon veulent accélérer le rythme des cessions immobilières. Mais, il n'y a pas si longtemps encore, les investisseurs intéressés par un immeuble devaient parfois verser une caution pour avoir le droit de le visiter ! Voici un rapide échantillon des aberrations recensées dans le rapport sur l'immobilier de l'Etat de la commission des finances de l'Assemblée, rendu public hier.

«L'immobilier de l'Etat n'est pas géré», résume Georges Tron, député UMP de l'Essonne et rapporteur spécial de la mission d'évaluation et de contrôle au terme de plusieurs mois d'auditions.
Or, l'immobilier de l'Etat pèse lourd : 28 000 immeubles dont la valeur est estimée à 33 milliards par le service des domaines. Chaque année, le budget de l'Etat consacre deux milliards pour assurer tant bien que mal sa maintenance et son entretien.

Empilement de structures ministérielles et interministérielles, absence de cohérence dans les décisions de cessions ou d'implantation, dépréciation de la valeur du patrimoine compte tenu de son mauvais entretien.
Pour les députés, tout se passe comme s'il n'y avait pas de pilote dans l'avion. «La fonction d'Etat propriétaire a disparu», indique le rapport qui épingle l'attitude des ministères qui se conduisent en propriétaires des locaux alors qu'ils n'en sont qu'occupants. Le rapport revient notamment sur la saga de l'immeuble des Bons Enfants qui a déjà duré 12 ans et coûté plus de 200 millions... et n'est pas encore totalement réglée.

«En s'installant dans cet immeuble, le ministère de la Culture s'était engagé à libérer sept immeubles domaniaux. A ce jour, un seul a été remis aux Domaines», indique Georges Tron.

Autre aberration mentionnée qui concerne encore la Culture: «L'opération de rénovation du Grand Palais a coûté 130 millions d'euros sans projet d'occupation préalable pour les 74 000 m² qui sont actuellement vides.»

Dans ce contexte, il n'est pas très étonnant que l'Etat dévore de plus en plus de mètres carrés, alors même que son périmètre s'est réduit avec la baisse du nombre de fonctionnaires, la privatisation d'entreprises publiques et la décentralisation commencée en 1981. «Des informations (...) laissent à penser que de mars 2000 à octobre 2003, le solde net des achats d'immeubles publics par l'Etat en Ile-de-France a été de 660 000 mètres carrés, dont 188 000 à Paris», indique le rapport. Même s'ils concernent l'ensemble de la sphère publique (Etat mais aussi établissements publics, collectivités locales, EDF, etc.), les derniers chiffres du Comité pour l'implantation des emplois publics (Citep) laissent à penser que la boulimie continue (voir tableau ci-contre). Sur le seul premier semestre de 2005, l'hégémonique sphère publique a gagné 35000 m² de plus pour ses bureaux, 42 000 mètres carrés toutes catégories confondues (bureaux, locaux d'enseignement et de formation, laboratoires de recherche, stockage des archives, etc.).

Il apparaît tout aussi clairement que les administrations centrales quittent de plus en plus la capitale pour s'installer en petite et grande couronnes. Une tendance louable mais qui comporte aussi son lot d'effets pervers, selon un spécialiste. «Pour que les fonctionnaires acceptent plus facilement les déménagements, les ministères leur proposent souvent des locaux beaucoup plus spacieux et confortables.» Ce qui a pour effet de saler la facture...

Pour les députés, cette boulimie de surface est d'autant plus étonnante qu'il y a «une sous-occupation chronique» des immeubles de l'Etat. A défaut de publier le taux d'inoccupation globale, le rapport multiplie les exemples.
Aux Affaires étrangères, l'immeuble de la rue La Pérouse (Paris XVIe) serait occupé à 10% de sa capacité. Les députés s'interrogent aussi sur le taux d'occupation de certains immeubles à l'Equipement, aux Finances, à la Culture, à la Défense, etc.
Ces cafouillages tiennent surtout à un problème d'organisation et à une absence de volonté politique sur le sujet.

Afin d'y mettre un terme, les députés préconisent de confier la prise en charge directe de ce dossier au ministre chargé du Budget. Il serait accompagné dans cette mission par un «conseil de pilotage» composé notamment de quatre parlementaires de la majorité et de l'opposition, des membres des corps de contrôle, de responsables d'administration centrale et de professionnels de l'immobilier. Cette structure se substituerait aux instances interministérielles qui interviennent aujourd'hui. Parallèlement, les députés proposent de muscler le service des Domaines.

Interrogé hier par Le Figaro, Jean-François Copé a nuancé ces critiques. «Nous ne sommes pas en face d'une page blanche car beaucoup a été fait en 2004 pour assouplir les réglementations sur les immeubles domaniaux. En outre, les cessions ont fortement augmenté ces dernières années, passant de 14 millions d'euros par an sur la période 1998-2002, à 170 millions en 2004. Nous tablons sur 650 millions de cessions cette année.» Conscient que le sujet exige «une réponse forte», Jean-François Copé présentera son plan de bataille début septembre.
lefigaro.fr, Anne Rovan [07 juillet 2005]

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