Section 2. Composition du domaine public
(Conclusion sur les section 1 et 2)

680. L'on peut traiter de la composition du domaine public en classant ses biens selon trois critères : celui de la personne morale propriétaire, celui de la consistance des biens, celui de l'origine naturelle ou artificielle des biens.

Tout en retenant le troisième critère comme critère principal l'on donnera des informations sur la personne morale propriétaire et sur la consistance des biens, en traitant donc du domaine public naturel (§ 1) et du domaine public artificiel (§ 2).

§ 1. Le domaine public naturel

681. Par principe le domaine public naturel tire son origine de phénomènes naturels.

Il comprend le domaine public maritime (A/) et le domaine public fluvial (B/).

A/ Le domaine public maritime

682. Sauf exceptions le domaine public maritime appartient à l'Etat, et est à la disposition du public.

Il comprend cinq éléments : le rivage de la mer (1.), les lais et relais (2.), les havres, rades et certaines baies (3.), les étangs salés en communication avec la mer (4.), le sol et le sous-sol de la mer territoriale (5.).

1. Le rivage de la mer

683. On entend par rivage la partie du littoral qui est alternativement couverte (le flux) et découverte (le reflux) jusqu’à la limite atteinte par les plus grandes marées, qu’elle qu’en soit la date, dans des circonstances météorologiques normales.
Selon une autre formulation, le rivage est constitué par les terrains du littoral recouverts par le plus grand flot, naturellement considéré comme étant normal.

2. Les lais et relais

684. Les lais sont les terrains formés par les alluvions apportées par le flux, alluvions qui dépassent la limite atteinte par le plus grand flot naturellement normal.
Les relais sont les terrains laissés à découvert, abandonnés, par la mer, et qui ne sont plus submergés par le plus grand flot.

Les lais et relais formés avant l’entrée en vigueur de la loi du 28 nov. 1963, relative au domaine public maritime, appartiennent au domaine privé de l’Etat, mais peuvent être incorporés au domaine public par arrêté préfectoral.
Les lais et relais, formés après l’entrée en vigueur de la loi du 28 novembre 1963, appartiennent au domaine public maritime de l’Etat (art.1).

3. Les havres, rades, et certaines baies

685. Les havres et rades appartiennent au domaine public maritime de l’Etat par détermination de la loi (article 538 du Code civil, dejà cité).
Les havres sont des ports naturels non aménagés, permettant aux navires de se mettre à l’abri du gros temps, et qui sont, généralement, situés à l’embouchure d’un fleuve.
Les rades sont des bassins naturels, également non aménagés, de plus ou moins vaste dimension, en communication avec la mer et permettant le mouillage des navires.

686. Quant aux baies, qui sont des ouvertures plus ou moins vastes du littoral, seules certaines font partie du domaine public maritime de l'Etat, par décision jurisprudentielle, telles les baies historiques comme la baie de Granville (baie du Mont Saint Michel) (Cass. civ., 15 fév. 1943. S. 44, I, 53 note Rousseau).

4. Les étangs salés

687. Selon la jurisprudence, ceux qui sont en communication directe et naturelle avec la mer, appartiennent au domaine public maritime de l’Etat.
En conséquence il n'en est pas de même, par exemple, pour un étang salé qui communique avec la mer par l'intermédiaire d'une rivière (Cass. crim., 24 juin 1842, S. 42,I,887) ou par un chenal percé artificiellement (Cass. crim., 12 juillet 1862. S. 1863,I,168).

5. Le sol et le sous-sol de la mer territoriale

688. Ils appartiennent au domaine public maritime de l'Etat par détermination de la loi (article 1 de la loi n°63-1178 du 28 novembre 1963).

La mer territoriale, selon l'article 1 de la loi n°71-1060 du 24 décembre 1971, s'étend jusqu'à la limite de 12 milles marins (1852 m x 12 = 22.224 m) à partir de lignes de bases, constituant la laisse de basse mer, fixées conformément au droit international public.
L'Etat français exerce sa pleine souveraineté sur la mer territoriale et l'espace aérien surjacent, mais les eaux et l'air sont considérés comme étant « res nullius ».
L'Etat français exerce son contrôle économique et douanier sur une zone maritime de 200 milles marins à partir des lignes de base.

B/ Le domaine public fluvial

689. Le domaine public fluvial appartient à l'Etat par détermination de la loi du 16 décembre 1964, et est à la disposition du public.
Mais depuis la loi n°83-8 du 7 janvier 1983 la gestion des voies navigables relève de la compétence des régions.

Le domaine public fluvial de l'Etat comprend six éléments : les cours d'eau navigables et/ou flottables (1.), les lacs navigables et/ou flottables (2.), les cours d'eau navigables et/ou flottables rayés de la nomenclature mais maintenus (3.), les cours d'eau et lacs classés (4.), les berges recouvertes par les eaux (5.), les eaux des départements d'outre-mer (6.).

1. Les cours d'eau navigables et/ou flottables

690. Avant 1910 faisaient partie du domaine public fluvial les cours d'eau effectivement aptes à la navigation et/ou au flottage par train de radeaux dans tout leur cours à partir du point où ils commencent à être navigables et/ou flottables jusqu'à leur embouchure.

La loi de finances du 8 avril 1910 a substitué un élément formel à l'élément fonctionnel, à savoir le classement par un texte législatif ou réglementaire.
En conséquence, depuis 1910, appartiennent au domaine public fluvial :
- les cours d'eau figurant sur une nomenclature prévue par une ordonnance du 10 juillet 1835,
- les cours d'eau entrés dans le domaine public à la suite de travaux déclarés d'utilité publique ou à la suite d'actes de rachat.

Sont assimilés aux cours d’eau navigables et/ou flottables les bras de ces cours d’eau, même non navigables et non flottables, ainsi que les noues (prairies périodiquement inondées) et les boires (réserves pour les animaux), qui tirent leurs eaux de ces mêmes cours d’eau.

2. Les lacs navigables et/ou flottables

691. Pour les lacs le critère retenu est bien le critère fonctionnel de la navigabilité ou de la flottabilité, mais reconnu par décret depuis 1964.

Pour leur délimitation les lacs domaniaux relèvent des dispositions de l’article 558 du Code civil, qui ont pour objet d’établir entre le lac et les riverains une limite indépendante des variations de niveau selon que le lac possède ou non un déversoir fixe (mur avec trop plein) :
- lorsque le lac possède un déversoir fixe la limite est déterminée par le niveau maximum atteint avant décharge,
- lorsque le lac ne possède pas de déversoir fixe la limite s’établit, de manière constante, par l’intersection avec les rives, du plan formé par le plus haut niveau atteint par les eaux, en dehors des crues exceptionnelles (pour le lac Léman, régularisé depuis 1887 par un ouvrage ne comportant pas de déversoir fixe, C.E. 23 février 1979, Guyon et Biolley).

3. Les cours d’eau navigables et/ou flottables rayés de la nomenclature mais maintenus dans le domaine public

692. Le décret-loi du 28 décembre 1926 a rayé un certain nombre de cours d’eau de la nomenclature prévue par l’ordonnance de 1835, tout en les maintenant dans le domaine public fluvial.

4. Les cours d’eau et lacs classés dans le domaine public par décret en Conseil d’Etat

693. La domanialité publique peut être étendue par décret en C.E. aux cours d’eau, aux lacs, et à leurs dérivations, lorsqu’ils répondent à certains besoins : alimentation en eau des voies navigables, besoins en eau de l’agriculture et de l’industrie, alimentation des populations, protection contre les inondations.

5. Les berges recouvertes par les eaux

694. Les terrains recouverts par les eaux des cours d’eau domaniaux coulant à pleins bords avant de déborder, en l’absence de perturbations météorologiques exceptionnelles, appartiennent au domaine public fluvial en vertu du principe dit du « plenissimum flumen ».
La délimitation matérielle des berges n’est pas obligatoire en soi (C.E. 6°et2° s.sect. 4 novembre 1987, Augier).

6. Les eaux stagnantes ou courantes, les cours d’eau, les sources et les eaux souterraines des D.O.M., sous réserve des droits acquis à la date du 6 avril 1948

695. Cela résulte d’un décret du 31 mars 1948 qui a imposé, à peine de déchéance, aux détenteurs de droits acquis un délai de cinq ans pour demander la validation de leurs droits.
Faute de validation, par exemple, les bénéficiaires de concessions de prise d’eau dans les rivières, attribuées en application de l’ordonnnance de 1835, sont déchus de leurs droits (T.A. St Denis de la Réunion, 16 avril 1980, A.J.D.A. 1980, II, p.486).

§ 2. Le domaine public artificiel

696.Il convient de distinguer les biens du domaine public artificiel qui sont affectés à l'usage du public (A/) de ceux qui sont affectés aux services publics (B/).

A/ Le domaine public artificiel affecté à l'usage du public

Il s'agit des domaines publics artificiels terrestre routier (I.), fluvial (II.), maritime (III.), et autres dépendances (IV.) communales.

I. Le domaine public artificiel terrestre routier

697. Le domaine public artificiel terrestre routier est constitué par les voies de communications terrestres affectées à la circulation générale du public (C.E. 16 novembre 1973, Cne de Montaigut le Blanc).
S'il n'y a pas circulation générale la voie de communication appartient au domaine privé de la personne publique propriétaire : ainsi une voie aménagée sur des terrains acquis par une ville en vue de la réalisation d'un ensemble immobilier, voie qui est exclusivement affectée à la desserte d'un chantier, fait partie du domaine privé de la commune (C.E. 16 février 1979, ville de Houilles).
Les diverses dépendances des voies publiques, tels que les trottoirs, accotements, talus, arbres, murs de soutènement... font partie du domaine public routier.
Les voies terrestres routières appartiennent soit à l'Etat (1°), soit au département () ou soit à la commune ().

1° Le domaine public artificiel terrestre routier de l’Etat

698. Il comprend deux sortes de voies : les voies rapides (1.) et les routes nationales (2.).

1. - Les voies rapides (plus de 10 000 kms)

699. Il s'agit tout d'abord des autoroutes, qui peuvent être concédées, qui sont accessibles en certains points aménagés, qui sont réservés aux véhicules à propulsion mécanique et qui peuvent faire l'objet de péages.
Il s'agit ensuite des routes express nationales, c'est à dire de routes nationales à voies séparées, qui ne peuvent pas être concédées, qui ne sont pas réservées aux véhicules à propulsion mécanique mais qui peuvent être interdites à certaines catégories d'usagers et de véhicules, et qui en principe sont gratuites.

2. - Les routes nationales (env. 32 000 kms avant la loi Raffarin de décentralisation, environ 12 000 après le 1er janvier 2006 )

700. Les routes nationales (RN) sont ouvertes à tous et en principe gratuites.
Cependant des lois particulières peuvent intervenir pour prévoir la perception de péages : ainsi la loi du 17 mai 1951 pour le pont de Tancarville, première exception après la suppression générale des péages par la loi du 30 juillet 1880 ; également la loi du 17 avril 1957 pour le tunnel du Mont-Blanc et la loi du 5 juillet 1972 pour le tunnel du Fréjus.
Plus généralement la perception de péages est autorisée « à titre exceptionnel et temporaire » par les dispositions de la loi n°79-591 du 12 juillet 1979. Selon les dispositions de la loi de 1979 les autorités compétentes peuvent instituer « une redevance pour son usage », « à titre exceptionnel et temporaire, lorsque l'utilité, les dimensions et le coût d'un ouvrage d'art à comprendre dans la voirie nationale et départementale ainsi que le service rendu aux usagers la justifient ». La faculté d'instituer des péages de cette nature a été étendue aux communes par la loi n°86-972 du 19 août 1986.
Plus spécialement concernant la voirie départementale, la loi n°95-101 du 2 février 1995 (art. L.173-3 du Code de la voirie routière) autorise les conseils généraux à instaurer des péages sur les ponts qui relient le continent à des îles.

2° Le domaine public artificiel terrestre routier du département (env. 350.000 kms après le 1er janvier 2006)

701. Celui-ci comprend les voies de communication juridiquement dénommées chemins départementaux (CD) puis routes départementales (RD), qui peuvent être des routes express départementales.

3° Le domaine artificiel terrestre routier de la commune (env. 1.125.000 kms de voies publiques et privées)

702. Il est constitué de la voirie publique (1.) et de la voirie privée (2.).

1. La voirie publique communale (425 000 kilomètres)

703. Elle comprend :
a) - les voies urbaines, qui, situées à l'intérieur des agglomérations, ne sont ni des voies rapides, ni des routes nationales, ni des routes départementales, mais qui peuvent être des routes express communales,
b) - les chemins vicinaux,
c) - les anciens chemins ruraux reconnus, incorporés par l’ord. du 7 janvier 1959.
Font également partie du domaine public artificiel terrestre routier de la commune les parcs publics aménagés sous les voies publiques en vue du stationnement des véhicules automobiles, ainsi que leurs locaux annexes (C.E. 24 janvier 1973, Spiteri et Krehl).

2. La voirie privée communale

704. Elle comprend les 700.000 kms environ de chemins ruraux, qui appartiennent au domaine privé par détermination de l’ordonnance du 7 janvier 1959.

II. Le domaine public artificiel fluvial

705. Le domaine public artificiel fluvial comprend :
1° - les rivières canalisées, les canaux de navigation, les réservoirs d’alimentation, les contrefossés et dépendances (soit 17.500 kms pour 258.000 kms de voies fluviales totales) ;
2° - les ports publics situés sur les voies fluviales et leurs dépendances ;
3° - les ouvrages publics construits dans le lit ou sur les bords des voies fluviales, pour la sûreté et la facilité de la navigation et/ou du halage (digues, balises, remblais...) ;
4° - les dérivations ou prises d’eau artificielles, même établies dans des propriétées privées, à condition qu’elles aient été pratiquées par l’Etat dans l’intérêt de la navigation et/ou du flottage ;
5° - les retenues établies sur les cours d’eau du domaine public, à condition que les terrains submergés aient été acquis par l’Etat, ou par des concessionnaires à charge de retour à l’Etat en fin de concession.

706. Le domaine public artificiel fluvial appartient à l’Etat, mais la gestion des ports situés sur les voies fluviales relève de la compétence de la région.

III. Le domaine public artificiel maritime

708. Le domaine public artificiel maritime comprend :
1° - les ports maritimes : militaires, de commerces et de plaisance ;
2° - les ouvrages établis dans l’intérêt de la navigation maritime, qui sont établis soit à l’intérieur des limites des ports : quais, bassins, digues, jetées... ; soit en dehors de ces limites : phares, bouées, balises ; ainsi que les terrains compris dans les enceintes des ports ;
3° - les terrains artificiellement soustraits à l’action du flot, en vertu d’une autorisation administrative, ainsi que les terrains conquis sur la mer à la suite d’une concession d’endigage arrivée à son terme.

707. Le domaine public artificiel maritime appartient à l’Etat, ainsi que la gestion des ports militaires. La gestion des ports maritimes de commerce relève de la compétence du département et la gestion des ports maritimes de plaisance de la compétence de la commune.

IV. Autres dépendances, faisant partie du domaine public artificiel de la commune

709. Font partie du domaine public artificiel de la commune :
1° - les halles et marchés publics (C.E. 4 janvier 1954, Leroy) ; les marchés d’intérêt national étant administrés soit par une commune, un syndicat de commune, un syndicat mixte, un district, une communauté urbaine, un département, une société d’économie mixte ou un établissement public ad hoc.
2° - les abattoirs (C.E. 2 novembre 1956, Biberon) ;
3° - les cimetières (C.E. 28 juin 1935, Marecar) :
4° - les ouvrages d’assainissement (C.E. 28 janvier 1970, Philipp-Bissinger) ;
5° - les lavoirs publics (C.E. 13 janvier 1953, Susini) affectés à l'usage du public, les ouvrages désaffectés appartenant au domaine privé ;
6° - les promenades publiques aménagées (C.E. 22 avril 1960, Berthier) ;
7° - les édifices cultuels appartenant aux communes avant la loi de séparation de 1905 (C.E. Sect., 19 oct. 1990, Assoc. Saint Pie V et Saint Pie X de l’Orléanais).

B/ Le domaine public artificiel affecté aux services publics

710. Ce domaine comprend cinq éléments : Les biens spécialement aménagés pour être adaptés à l’objet du service (I.), les biens qui constituent l’objet même du service public (II.), les ouvrages de défense (III.), la voirie, les ouvrages et les installations ferroviaires du Réseau ferré de France (RFF)(IV.), les aérodromes publics affectés à la circulation aérienne publique et leurs dépendances (V.).

I. Les biens spécialement aménagés pour être adaptés à l’objet du service

711. Il en est ainsi :
1° - soit que l’aménagement spécial résulte de l’existence d’installations matérielles spécifiques (C.E. 13 juillet 1961, Ville de Toulouse, concernant un stade municipal), mais les logements appartenant aux Offices publics d’habitation à loyer modéré, établissements publics gérant un service public administratif, sont dépendant du domaine privé (C.E. 23 février 1979, Vildart) ;
2° - soit que l’aménagement spécial ne soit qu’une situation géographique favorable (C.E. Sté Lyonnaise des Transports, 5 fév. 1965, concernant le garage de l’Hotel Terminus de Lyon-Perrache utilisé par les usagers de la SNCF).

II. Les biens qui constituent l’objet même du service public

712. Les meubles qui sont contenus dans certains édifices publics tels que les musées, les bibliothèques, sont affectés par adaptation naturelle aux nécessités du service public.
La solution peut être la même pour certains immeubles, comme par exemple une canalisation du RFF installée sur une propriété privée (C.E. 28 juin 1963, Mousset pour la SNCF) mais reliée aux canalisations du domaine public ayant pour objet l'évacuation des eaux de ruissellement.

III. Les ouvrages de défense

713. L’ensemble des ouvrages de défense, terrestre, maritime, aérienne, tels que fortifications, arsenaux, routes stratégiques, bases navales et aériennes ... relève de la domanialité publique artificielle par affectation au service public.

IV. La voirie, les ouvrages et les installations ferroviaires du Réseau ferré de France (RFF)(Décret n°2002-1359 du 13 nov. 2002, fixant la consistance du réseau ferré national).

714. Cela comprend non seulement la voie ferrée elle-même, c’est à dire la voirie terrestre ferroviaire, mais aussi les ouvrages indispensables à la conservation et à l’exploitation de la voie, tels que les gares, les passages à niveau, les matériels de signalisation, et les installations commerciales situées à l’intérieur des gares (buffets, buvettes, kiosques à journaux, librairies...), tous ces biens étant depuis 1997 gérés par la SNCF pour le compte du Réseau ferré de France.

V. Les aérodromes publics affectés à la circulation aérienne publique et leurs dépendances.

Conclusion sur les sections 1 et 2 : Les conséquences juridictionnelles de l'existence du domaine public, compétence du juge administratif et compétence du juge judicaire

§ 1. La compétence du juge administratif

715. C'est le juge administratif qui est compétent pour statuer, soit directement soit par voie d’exception, sur la consistance du domaine public, c’est à dire sur l’appartenance d’un bien d’une personne morale de droit public à son domaine public, (Cass. civ., 31 octobre 1956).
C'est également le juge administratif qui est compétent pour statuer sur la délimitation du domaine public, même lorsqu’il n’est pas nécessaire, pour ce faire, d’interprêter ou d’apprécier la légalité d’un acte administratif (CE, 16 nov. 1960, Cne du Bugue).

§ 2. La compétence du juge judiciaire

Il faut distinguer les tribunaux répressifs (A/) et les tribunaux civils (B/).

A/ La compétence des tribunaux répressifs

716. Un tribunal répressif est compétent pour résoudre toutes les questions de domanialité qui se posent à lui à l’occasion des litiges portés devant lui (Cass. crim., 3 mars 1955); notamment sur la nature de l'appartenance, privée ou publique.
Cependant, il y a question préjudicielle (T.C. 17 oct. 1988, Cne de Ste Geneviève-des-Bois) en matière de voirie routière, par détermination de l’ordonnance n°58-1351 du 27 décembre 1958.
Et il y a, également, question préjudicielle en cas de difficulté sérieuse à propos de l’appartenance d’un bien.
Lorsqu'il y a question préjudicielle le tribunal doit surseoir à statuer et renvoyer l'affaire devant le tribunal compétent.

B/ La compétence des tribunaux civils

717. Un tribunal civil est compétent pour se prononcer sur la question de savoir qui est propriétaire du bien, une personne privée ou une personne morale de droit public, dans deux cas :

I. - lorsque nous dit le Conseil d'Etat le litige « peut trouver sa solution dans des titres privés ou suivant les principes du droit commun » (C.E., 24 juillet 1953, Ville de Bar-le-Duc) ;
le contentieux de la détermination du titulaire du droit de propriété sur un bien prétendument domanial relève donc de la compétence du juge judiciaire car il s’agit d’une question de propriété ;
le Conseil d’Etat est formel : »Il n’appartient pas au juge administratif de trancher le point de savoir si une personne publique est propriétaire d’un bien » (C.E., 14 juin 1972, Epoux Chabrol) ;

II. - lorsque la question de propriété soulève devant le juge administratif une « contestation sérieuse » (théorie de l’acte clair) (TC, 17 décembre 1962, Sté civile du domaine de Comteville), « une difficulté sérieuse » (CE, 8 juin 1990, Commune du Vigen c/ Epoux Habrias) ;
aucune difficulté sérieuse ne pouvant surgir lorsque le bien dont la domanialité est contestée appartient à une catégorie pour laquelle est intervenue une qualification législative, comme pour les presbytères que la loi de séparation des Eglises et de l’Etat du 9 décembre 1905 classe dans le domaine privé des communes (TC, 14 mai 1990, Cne de Bouyon (Alpes-Maritimes) c/ M. Battini Norbert).

Donc, en conséquence de la compétence de principe du juge judiciaire pour le contentieux de la détermination du titulaire du droit de propriété, le juge administratif saisi au principal doit renvoyer au juge judiciaire la question préjudicielle de propriété lorsqu’il y a pour lui une difficulté sérieuse sur l’appartenance d’un bien (CE, 16 novembre 1960, Cne du Bugue).

Ajoutons que les juridictions judiciaires sont compétentes pour connaître des litiges opposants un occupant du domaine public et son locataire, à condition que l'occupant ne soit pas un concessionnaire de service public (Schmitt).

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