Ville Nouvelle-Est (Ministre de l'Equipement et du Logement c/ Fédération de défense des personnes concernées par le projet actuellement dénommé "Ville Nouvelle Est"), CE, ass., 28 mai 1971

Analyse

Conseil d'Etat statuant au contentieux N° 78825 Publié au Recueil Lebon
Assemblée
M. MANDELKERN, Rapporteur M. BRAIBANT, Commissaire du gouvernement M. PARODI, Président
Lecture du 28 mai 1971

REPUBLIQUE FRANCAISE AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS

RECOURS DU MINISTRE DE L'EQUIPEMENT ET DU LOGEMENT, TENDANT A L'ANNULATION D'UN JUGEMENT DU 30 JUILLET 1969 PAR LEQUEL LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF DE LILLE A ANNULE POUR EXCES DE POUVOIR SON ARRETE DU 3 AVRIL 1968 DECLARANT D'UTILITE PUBLIQUE EN VUE DE LA CREATION DE LA VILLE NOUVELLE EST DE LILLE, L'ACQUISITION DES TERRAINS NUS OU BATIS NECESSAIRES A LA REALISATION D'ENSEMBLES D'HABITATIONS ET D'INSTALLATIONS ANNEXES AINSI QUE D'EQUIPEMENTS SOCIO-CULTURELS ;

VU L'ORDONNANCE DU 23 OCTOBRE 1958 ; LE DECRET N° 59-680 DU 19 MAI 1959 ; LE DECRET N° 59-701 DU 6 JUIN 1959 ; L'ORDONNANCE DU 31 JUILLET 1945 ET LE DECRET DU 30 SEPTEMBRE 1953 ;

CONSIDERANT QU'AUX TERMES DE L'ARTICLE 1ER DU DECRET N° 59-701 DU 6 JUIN 1959 PORTANT REGLEMENT D'ADMINISTRATION PUBLIQUE RELATIF A LA PROCEDURE D'ENQUETE PREALABLE A LA DECLARATION D'UTILITE PUBLIQUE, A LA DETERMINATION DES PARCELLES A EXPROPRIER ET A L'ARRETE DE CESSIBILITE : "L'EXPROPRIANT ADRESSE AU PREFET POUR ETRE SOUMIS A L'ENQUETE UN DOSSIER QUI COMPREND OBLIGATOIREMENT : I. LORSQUE LA DECLARATION D'UTILITE PUBLIQUE EST DEMANDEE EN VUE DE LA REALISATION DE TRAVAUX OU D'OUVRAGES : 1° UNE NOTICE EXPLICATIVE INDIQUANT NOTAMMENT L'OBJET DE L'OPERATION ; 2° LE PLAN DE SITUATION ; 3° LE PLAN GENERAL DES TRAVAUX ; 4° LES CARACTERISTIQUES PRINCIPALES DES OUVRAGES LES PLUS IMPORTANTS ; 5° L'APPRECIATION SOMMAIRE DES DEPENSES. - II. LORSQUE LA DECLARATION D'UTILITE PUBLIQUE EST DEMANDEE EN VUE DE L'ACQUISITION D'IMMEUBLES : 1° UNE NOTICE EXPLICATIVE INDIQUANT NOTAMMENT L'OBJET DE L'OPERATION ; 2° LE PLAN DE SITUATION ; 3° LE PERIMETRE DELIMITANT LES IMMEUBLES A EXPROPRIER ; 4° L'ESTIMATION SOMMAIRE DES ACQUISITIONS A REALISER ;

CONS. QUE CES DISPOSITIONS DISTINGUENT, EN CE QUI CONCERNE LA CONSTITUTION DU DOSSIER SOUMIS A L'ENQUETE PREALABLE A LA DECLARATION D'UTILITE PUBLIQUE, D'UNE PART, DANS SON PARAGRAPHE 1ER, LE CAS OU L'EXPROPRIATION A POUR OBJET LA REALISATION DE TRAVAUX OU D'OUVRAGES, ET D'AUTRE PART, DANS SON PARAGRAPHE 2, LE CAS OU L'EXPROPRIATION N'A D'AUTRE OBJET QUE L'ACQUISITION D'IMMEUBLES ;

CONS. QUE, SI LA CREATION D'UNE VILLE NOUVELLE IMPLIQUE NORMALEMENT, D'UNE PART, L'ACQUISITION DE TERRAINS ET, D'AUTRE PART, LA REALISATION DE TRAVAUX ET D'OUVRAGES PAR LA COLLECTIVITE PUBLIQUE APPELEE A ACQUERIR CES TERRAINS, L'ADMINISTRATION PEUT SE BORNER A PROCEDER, DANS UN PREMIER TEMPS, A LA SEULE ACQUISITION DES TERRAINS, AU LIEU DE POURSUIVRE SIMULTANEMENT LES DEUX OPERATIONS, LORSQU'IL APPARAIT QU'A LA DATE D'OUVERTURE DE L'ENQUETE PREALABLE A LA DECLARATION D'UTILITE PUBLIQUE, L'ETUDE DU PROGRAMME DES TRAVAUX ET OUVRAGES N'A PU, EN L'ABSENCE DES ELEMENTS NECESSAIRES, ETRE SUFFISAMMENT AVANCEE ; QU'EN PAREIL CAS LE DOSSIER DE L'ENQUETE PEUT NE COMPRENDRE QUE LES DOCUMENTS EXIGES PAR LE PARAGRAPHE II DE L'ARTICLE 1ER DU DECRET DU 6 JUIN 1959 ;

CONS. QU'IL RESULTE DES PIECES DU DOSSIER QU'A LA DATE DU 23 SEPTEMBRE 1967, A LAQUELLE A ETE PRIS L'ARRETE PREFECTORAL OUVRANT L'ENQUETE PRESCRITE EN VUE DE LA DECLARATION D'UTILITE PUBLIQUE DE L'ACQUISITION DES IMMEUBLES NECESSAIRES A LA CREATION DE LA VILLE NOUVELLE EST DE LILLE, L'ADMNISTRATION NE POSSEDAIT QU'UNE PREMIERE ESQUISSE DU SCHEMA DE SECTEUR D'AMENAGEMENT ET D'URBANISME APPLICABLE A LA VILLE NOUVELLE ;
QUE, NOTAMMENT, NI LES ETABLISSEMENTS UNIVERSITAIRES QU'ELLE DOIT COMPORTER, NI L'AXE ROUTIER DESTINE A LA DESSERVIR N'AVAIENT FAIT L'OBJET, QUANT A LEUR IMPLANTATION ET A LEURS CARACTERISTIQUES, D'ETUDES PRECISES ;
QU'AINSI L'ADMINISTRATION N'ETAIT PAS EN MESURE DE PRESENTER A LA DATE SUSINDIQUEE UN PLAN GENERAL DES TRAVAUX AINSI QUE LES CARACTERISTIQUES DES OUVRAGES LES PLUS IMPORTANTS ;
QUE, DES LORS, ELLE POUVAIT, COMME ELLE L'A FAIT, SE BORNER A PROCEDER A LA SEULE ACQUISITION DES TERRAINS NECESSAIRES ET A, PAR SUITE, PU LEGALEMENT NE FAIRE FIGURER AU DOSSIER DE L'ENQUETE PREALABLE A LA DECLARATION D'UTILITE PUBLIQUE QUE LES DOCUMENTS EXIGES PAR L'ARTICLE 1ER PARAGRAPHE II DU DECRET DU 6 JUIN 1959 PRECITE ;

CONS. QU'IL RESULTE DE CE QUI PRECEDE QUE C'EST A TORT QUE LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF S'EST FONDE SUR L'ABSENCE, DANS LE DOSSIER D'ENQUETE, DE CERTAINS DOCUMENTS EXIGES PAR LE PARAGRAPHE A DE L'ARTICLE 1ER DE CE DECRET POUR ANNULER, COMME REPOSANT SUR UNE PROCEDURE IRREGULIERE, L'ARRETE SUSVISE DU MINISTRE DE L'EQUIPEMENT ET DU LOGEMENT ;
CONS., TOUTEFOIS, QU'IL APPARTIENT AU CONSEIL D'ETAT, SAISI DE L'ENSEMBLE DU LITIGE PAR L'EFFET DEVOLUTIF DE L'APPEL, D'EXAMINER LES AUTRES MOYENS SOULEVES PAR LA "FEDERATION DE DEFENSE DES PERSONNES CONCERNEES PAR LE PROJET ACTUELLEMENT DENOMME VILLE NOUVELLE EST" ;

SUR LA COMPETENCE DU MINISTRE DE L'EQUIPEMENT ET DU LOGEMENT POUR DECLARER L'UTILITE PUBLIQUE DE L'OPERATION :
- CONS. QU'IL RESULTE DES DISPOSITIONS DE L'ARTICLE 2 DE L'ORDONNANCE DU 23 OCTOBRE 1958 ET DE L'ARTICLE 1ER DU DECRET N° 59-680 DU 19 MAI 1959 QUE LE MINISTRE DE L'EQUIPEMENT ET DU LOGEMENT ETAIT COMPETENT POUR DECLARER D'UTILITE PUBLIQUE L'ACQUISITION DES TERRAINS NECESSAIRES A LA CREATION DE LA VILLE NOUVELLE DES LORS QUE L'AVIS DU COMMISSAIRE ENQUETEUR ETAIT FAVORABLE ;
QUE, SI, SELON LEDIT ARTICLE 1ER DU DECRET DU 19 MAI 1959, LA CONSTRUCTION D'UNE AUTOROUTE DOIT DANS TOUS LES CAS ETRE DECLAREE D'UTILITE PUBLIQUE PAR DECRET EN CONSEIL D'ETAT, LE MOYEN TIRE DE CE QU'UNE TELLE VOIE DE CIRCULATION FIGURE DANS LES PLANS ETABLIS POUR LA VILLE NOUVELLE MANQUE EN FAIT ;
QUE, SI UNE PARTIE DES TERRAINS A ACQUERIR EST DESTINEE A DES ETABLISSEMENTS D'ENSEIGNEMENT SUPERIEUR, AUCUNE DISPOSITION LEGISLATIVE OU REGLEMENTAIRE N'IMPOSE QUE L'ARRETE DECLARANT CETTE ACQUISITION D'UTILITE PUBLIQUE SOIT SIGNE PAR LE MINISTRE DE L'EDUCATION NATIONALE ;

SUR LA PROCEDURE D'ENQUETE :
- CONS. QUE L'ARTICLE 2 DU DECRET DU 6 JUIN 1959, SELON LEQUEL "LE PREFET DESIGNE PAR ARRETE UN COMMISSAIRE ENQUETEUR OU UNE COMMISSION D'ENQUETE", LAISSE CETTE AUTORITE LIBRE DE CHOISIR L'UNE OU L'AUTRE FORMULE ;
QUE LA FEDERATION DEMANDERESSE N'EST, PAR SUITE, PAS FONDEE A SOUTENIR QU'EN RAISON DE L'IMPORTANCE DE L'OPERATION, UNE COMMISSION AURAIT DU ETRE DESIGNEE ;
CONS. QU'IL RESSORT DES PIECES DU DOSSIER QUE LES PRESCRIPTIONS DE L'ARTICLE 2 DU DECRET DU 6 JUIN 1959 RELATIVES A LA PUBLICITE DE L'ARRETE ORDONNANT L'ENQUETE ONT ETE RESPECTEES ;
QU'AUCUNE DISPOSITION LEGISLATIVE OU REGLEMENTAIRE NE PREVOIT QUE LE RAPPORT DU COMMISSAIRE ENQUETEUR QUI, SELON LES ARTICLES 8 ET 20 DE CE DECRET, EST TRANSMIS AU PREFET OU AU SOUS-PREFET, DOIVE ETRE COMMUNIQUE AUX PERSONNES VISEES PAR LA PROCEDURE D'EXPROPRIATION ;
CONS. QU'IL NE RESSORT PAS DES PIECES DU DOSSIER QUE, COMME LE SOUTIENT LA FEDERATION DEMANDERESSE, L'EVALUATION DU COUT DES ACQUISITIONS FONCIERES JOINTE AU DOSSIER D'ENQUETE AIT ETE AFFECTEE D'UNE GRAVE INEXACTITUDE ;

SUR L'UTILITE PUBLIQUE DE L'OPERATION :
- CONS. QU'UNE OPERATION NE PEUT ETRE LEGALEMENT DECLAREE D'UTILITE PUBLIQUE QUE SI LES ATTEINTES A LA PROPRIETE PRIVEE, LE COUT FINANCIER ET EVENTUELLEMENT LES INCONVENIENTS D'ORDRE SOCIAL QU'ELLE COMPORTE NE SONT PAS EXCESSIFS EU EGARD A L'INTERET QU'ELLE PRESENTE ;
CONS. QU'IL RESSORT DES PIECES VERSEES AU DOSSIER QUE L'AMENAGEMENT DE LA ZONE SUR LAQUELLE PORTE LA DECLARATION D'UTILITE PUBLIQUE A ETE CONCU DE TELLE SORTE QUE LES BATIMENTS UNIVERSITAIRES QUI DOIVENT Y TROUVER PLACE NE SOIENT PAS SEPARES DES SECTEURS RESERVES A L'HABITATION ;
QUE L'ADMINISTRATION JUSTIFIE AVOIR DU, POUR ASSURER UN TEL AMENAGEMENT, ENGLOBER DANS CETTE ZONE UN CERTAIN NOMBRE DE PARCELLES COMPORTANT DES CONSTRUCTIONS QUI DEVRONT ETRE DEMOLIES ;
QUE, DANS CES CONDITIONS, ET COMPTE TENU DE L'IMPORTANCE DE L'ENSEMBLE DU PROJET, LA CIRCONSTANCE QUE SON EXECUTION IMPLIQUE QUE DISPARAISSENT UNE CENTAINE DE MAISONS D'HABITATIONS N'EST PAS DE NATURE A RETIRER A L'OPERATION SON CARACTERE D'UTILITE PUBLIQUE ;

SUR LE DETOURNEMENT DE POUVOIR :
- CONS. QUE LE DETOURNEMENT DE POUVOIR ALLEGUE N'EST PAS ETABLI ;

DECIDE :

ANNULATION DU JUGEMENT ; REJET DE LA DEMANDE PRESENTEE PAR LA "FEDERATION DE DEFENSE DES PERSONNES CONCERNEES PAR LE PROJET ACTUELLEMENT DENOMME VILLE NOUVELLE EST".

Analyse
Par l’arrêt dit "Ville nouvelle Est", le Conseil d’État a approfondi son contrôle de l’utilité publique d’une opération, en développant la théorie du bilan.

En 1966, le gouvernement décida de créer, à l’est de Lille, un ensemble urbain nouveau comportant un complexe universitaire destiné à accueillir plus de trente mille étudiants et une ville nouvelle de vingt à vingt-cinq mille habitants. Le projet, affectant cinq cents hectares et s’élevant par son coût à un milliard de francs, devait entraîner l’expropriation et la démolition d’une centaine de maisons d’habitations. L’opération ayant été déclarée d’utilité publique par arrêté du 3 avril 1968, une association déféra cet acte à la censure du juge, en soutenant que la destruction d’une centaine de logements constituait un prix trop élevé pour la réalisation du projet, qui de ce fait n’avait pas d’utilité publique.

Traditionnellement, le juge administratif vérifiait si l’opération présentait en elle-même une utilité publique, in abstracto , sans tenir compte de l’implantation du projet ni s’attacher à ses inconvénients. Cette jurisprudence avait conduit à un affaiblissement du contrôle du juge, dès lors que celui-ci admettait l’utilité publique de toute opération présentant un caractère d’intérêt général, alors pourtant que les opérations d’urbanisme s’accompagnant d’expropriation gagnaient en ampleur.

C’est pourquoi, par l’arrêt dit "Ville nouvelle Est" , le Conseil d’État a considéré qu’une opération ne peut être légalement déclarée d’utilité publique que si les atteintes à la propriété privée, le coût financier et éventuellement les inconvénients d’ordre social qu’elle comporte ne sont pas excessifs eu égard à l’intérêt qu’elle présente. Par ce raisonnement, il met désormais en balance les avantages du projet avec ses inconvénients, qu’il s’agisse de son coût, de ses répercussions sur l’environnement ou de ses conséquences sur la propriété privée ; entre également en ligne de compte l’atteinte à d’autres intérêts publics (Ass., 20 octobre 1972, Société civile Sainte-Marie de l’Assomption, p. 657). En l’espèce, l’Assemblée du contentieux a jugé que, compte tenu du parti d’aménagement consistant à ne pas séparer les bâtiments universitaires des secteurs réservés à l’habitation et de l’importance de l’ensemble du projet, la circonstance qu’il soit nécessaire de détruire une centaine de maisons n’était pas de nature à retirer à l’opération son caractère d’utilité publique.

Dans ce contrôle du bilan, le juge tient compte de l’implantation de l’ouvrage en cause : c’est en fonction de sa localisation que le juge apprécie le coût de l’opération et l’importance des atteintes à la propriété privée, des inconvénients d’ordre social et de l’atteinte à d’autres intérêts publics. En revanche, il ne contrôle pas le choix opéré par l’administration entre deux localisations ou deux tracés qui sont chacun d’intérêt public : il s’agit là d’une question d’opportunité, et entre plusieurs options l’administration n’est pas tenue de choisir la meilleure localisation possible, comme l’a rappelé encore récemment le Conseil d’État (Ass. 28 mars 1997, Fédération des comités de défense contre le tracé est de l’autoroute A 28, p. 123).

Cette jurisprudence a débouché sur un nombre relativement limité d’annulations, parce qu’elle joue également un rôle préventif à l’égard de l’administration, aidée par la section des travaux publics du Conseil d’État lorsqu’elle est consultée sur les projets de déclarations d’utilité publique prononcées par décret. Toutefois, il peut arriver que des opérations importantes fassent l’objet d’une annulation, comme ce fut le cas pour les travaux de construction de l’autoroute A 400, qui devait relier, sur une distance de 35 kilomètres, l’autoroute A 40, au sud d’Annemasse, à Thonon-les-Bains, et dont le coût financier, de plus de 2,6 milliards de francs, a été considéré comme excédant l’intérêt de l’opération au regard du trafic attendu, compte tenu de l’abandon du projet de prolongement de la liaison jusqu’à la frontière suisse (Ass. 28 mars 1997, Association contre le projet de l’autoroute transchablaisienne et autres, p. 120).

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