Conseil d'Etat, ass., 28 mars 1997, Association contre le projet de l'autoroute transchablaisienne et autres

Analyse

Conseil d'Etat statuant au contentieux N° 170856 et 170857 Publié au Recueil Lebon
Assemblée
Mme Bechtel, Rapporteur Mme Denis-Linton, Commissaire du gouvernement M. Denoix de Saint Marc, Président SCP Richard, Mandelkern, Me Parmentier, Avocat
Lecture du 28 mars 1997

REPUBLIQUE FRANCAISE AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS

Vu 1°), sous le numéro 170 856, la requête sommaire et le mémoire complémentaire enregistrés au secrétariat du contentieux du conseil d'Etat le 7 juillet 1995 et le 15 septembre 1995, présentés pour l'Association contre le projet de l'autoroute transchablaisienne (A.C.P.A.T.), dont le siège est mairie de Juvigny à Annemasse (74100), représentée par son président en exercice, l'Association DE défense et d'aménagement du quartier Genevray-Senevullaz (A.D.A.G.S.), dont le siège est 14, chemin du Genevray à Thonon-les-Bains (74200), représentée par son président en exercice, la Fédération Rhône-Alpes de protection de la nature (F.R.A.P.N.A.) section Haute-Savoie, dont le siège est 58, avenue de Genève à Annecy (74000), représentée par son président en exercice, la Fédération nationale des associations d'usagers de transports (F.N.A.U.T.), dont le siège est 32, rue Raymond Losserand à Paris (75014), représentée par son président en exercice, le Comité antibruit et de défense DE l'environnement rhône-alpin (C.A.D.E.R.), dont le siège est 20, boulevard Carnot à Thonon-les-Bains (74200), représenté par son président, l'Association Protection Santé Environnement (P.S.E.), dont le siège est à Nangy (74380), représentée par son président, l'Association Espaces naturels : Espaces de vie, dont le siège est route du Villard à Perrignier (74550), représentée par son président, la société civile immobilière du Moulin de Juvigny, dont le siège est à Juvigny (74100), représentée par son gérant en exercice domicilié audit siège, Mme Hélène Besson, demeurant le Genevray à Saint-Cergues (74140), Mme Madeleine Boutet, demeurant au Moniaz à Saint-Cergues (74140), M. François Cavelier, demeurant Vignes de Pavillon à Saint-Cergues (74140), M. et Mme Chevassut, demeurant au Moniaz à Saint-Cergues (74140), M. Emile Maurel, demeurant au Moniaz à Saint-Cergues (74140), Mme Catherine Moguin-Gaudet, demeurant le Genevray à Saint-Cergues (74140),M. Pierre-Daniel Gos, demeurant Hameau de Tholomaz à loivin (74140), M. Denis Maire demeurant à Juvigny (74100), M. Gérard Comte, demeurant avenue du Mont de Boisy à Bonsen-Chablais (74890), et M. Robert Layat, demeurant avenue du Mont de Boisy à Bons-enChablais (74890) ; les requérants demandent que le Conseil d'Etat :
- annule un décret en date du 6 mai 1995 par lequel le Premier ministre a déclaré d'utilité publique et urgents les travaux de construction de l'autoroute A 400 entre Annemasse et Thonon-les-Bains dans le département de la Haute-Savoie, portant mise en compatibilité des plans d'occupation des sols des communes de Bonne-sur-Menoge, VilleLagrand, Cranves-Sales, Juvigny-Machilly, Ballaison, Bons-en-Chablais, Perrignier, Allinges, Margencel, Thonon-les-Bains et modifiant les documents d'urbanisme régissant les lotissements des Tattes au lieudit "Champ des Tattes" sur la commune de Nangy et consorts Favre au lieudit "Clos d'Yvoire" sur la commune de Thonon-les-Bains ;
- prononce le sursis à l'exécution dudit décret ;
- condamne l'Etat à payer aux requérants la somme de 10 000 F au titre des frais irrépétibles ;

Vu 2°), sous le numéro 170 857, la requête et le mémoire complémentaire enregistrés au secrétariat du Contentieux du Conseil d'Etat le 7 juillet 1995 et le 19 octobre 1995 présentés pour la commune d'Arthaz-Pont-Notre-Dame, représentée par son maire, la commune de Cranves-Sales, représentée par son maire, la commune de Juvigny, représentée par son maire, la commune de Nangy, représentée par son maire et la commune de Saint-Cergues, représentée par son maire : elles demandent que le Conseil d'Etat :
- annule le décret en date du 6 mai 1995 par lequel le Premier ministre a déclaré d'utilité publique et urgents les travaux de construction de l'autoroute A 400 entre Annemasse et Thonon-les-Bains dans le département de la Haute-Savoie, portant mise en compatibilité des plans d'occupation des sols des communes de Bonne-sur-Menoge, VilleLagrand, Cranves-Sales, Juvigny-Machilly, Ballaison, Bons-en-Chablais, Perrignier, Allinges, Margencel, Thonon-les-Bains et modifiant les documents d'urbanisme régissant les lotissement des Tattes au lieudit "Champ des Tattes" sur la commune de Nangy et consorts Favre au lieudit "Clos d'Yvoire" sur la commune de Thonon-les-Bains ;
- prononce le sursis à exécution dudit décret ;
- condamne l'Etat à payer aux requérantes la somme de 10 000 F au titre des frais irrépétibles ;

Vu les autres pièces des dossiers ;
Vu le code de l'urbanisme ;
Vu le code de l'expropriation ;
Vu l'ordonnance n° 45-1708 du 31 juillet 1945, le décret n° 53-934 du 30 septembre 1953 et la loi n° 87-1127 du 31 décembre 1987 ;
Vu la loi du 10 juillet 1991 et notamment son article 75-I ;

Après avoir entendu en audience publique :
- le rapport de Mme Bechtel, Conseiller d'Etat,
- les observations de la SCP Richard, Mandelkern, avocat de l'Association contre le projet de l'autoroute transchablaisienne et autres et de Me Parmentier, avocat du ministre de l'équipement, du logement, des transports et du tourisme,
- les conclusions de Mme Denis-Linton, Commissaire du gouvernement ;

Considérant que les requêtes susvisées tendent à l'annulation d'un même décret ; qu'il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision ;

Sur la fin de non-recevoir opposée aux requêtes par le ministre de l'équipement, du logement, des transports et du tourisme :
Considérant qu'aux termes de l'article L. 600-3 du code de l'urbanisme : "En cas de déféré du préfet ou de recours contentieux à l'encontre d'un document d'urbanisme ou d'une décision relative à l'occupation ou l'utilisation du sol régie par le présent code, le préfet ou l'auteur du recours est tenu, à peine d'irrecevabilité, de notifier son recours à l'auteur de la décision et, s'il y a lieu, au titulaire de l'autorisation. Cette notification doit également être effectuée dans les mêmes conditions en cas de demande tendant à l'annulation ou à la réformation d'une décision juridictionnelle concernant un document d'urbanisme ou une décision relative à l'occupation ou l'utilisation du sol. L'auteur d'un recours administratif est également tenu de le notifier à peine d'irrecevabilité du recours contentieux qu'il pourrait intenter ultérieurement en cas de rejet du recours administratif." ; que ces dispositions ne sont pas applicables aux recours dirigés contre des actes déclaratifs d'utilité publique dont l'objet n'est pas à titre principal de modifier des documents d'urbanisme et qui ne constituent pas une décision d'utilisation ou d'occupation du sol ; qu'ainsi, nonobstant la circonstance que le décret attaqué, déclarant d'utilité publique et urgents des travaux autoroutiers, emporte mise en compatibilité des plans d'occupation des sols de plusieurs communes et modification des documents d'urbanisme de plusieurs lotissements, le ministre n'est pas fondé à soutenir que les requêtes seraient irrecevables faute d'avoir fait l'objet de la notification exigée par les dispositions précitées ;

Sur la légalité du décret attaqué :
Sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens des requêtes :
Considérant qu'une opération ne peut légalement être déclarée d'utilité publique que si les atteintes à la propriété privée, le coût financier et, éventuellement, les inconvénients d'ordre social et les atteintes à d'autres intérêts publics qu'elle comporte ne sont pas excessifs eu égard à l'intérêt qu'elle présente ;
Considérant, d'une part, que le projet déclaré d'utilité publique tend à relier, sur une distance de 35 km, l'autoroute A 40 (Mâcon-Saint-Gervais), au Sud de la ville d'Annemasse, à la ville de Thonon-les-Bains ; que, prévu dès 1988, le prolongement de cette liaison autoroutière au-delà de Thonon jusqu'à Saint-Gingolph et la frontière suisse n'était, en l'état du dossier, plus envisagé, à la date de la déclaration d'utilité publique, compte tenu notamment de la faible probabilité de la réalisation, en Suisse, d'une liaison autoroutière entre la frontière et l'autoroute Lausanne-Martigny ; que les villes d'Annemasse et de Thonon sont reliées par la route nationale 206 puis, soit par la route nationale 5, soit par la route départementale 903, ces deux trajets ayant une longueur égale ou inférieure à celle de l'autoroute projetée, et comportant déjà des tronçons à deux fois deux voies ; que, dans ces conditions, en dépit de l'amélioration de la sécurité et des conditions de circulation inhérentes à toute liaison autoroutière, l'intérêt que présente l'opération apparaît, dans les circonstances de l'espèce, comme limité ;
Considérant, d'autre part, que, selon les écritures de l'administration, le trafic prévu était estimé à 10 000 véhicules par jour environ sur le tronçon central de l'ouvrage et le coût de construction évalué à près de 80 millions de francs le kilomètre, soit plus de 2,6 milliards de francs pour la totalité du tracé ;
Considérant qu'il ressort de l'ensemble de ces éléments, et sans qu'il y ait lieu de rechercher si les atteintes à l'environnement seraient excessives, que le coût financier au regard du trafic attendu doit être regardé à lui seul comme excédant l'intérêt de l'opération et comme de nature à lui retirer son caractère d'utilité publique ; que, par suite, les requérants sont fondés à demander l'annulation du décret attaqué, déclarant d'utilité publique et urgents les travaux de construction de l'autoroute A 400 ;

Sur l'application de l'article 75-I de la loi du 10 juillet 1991 :
Considérant que lesdites dispositions font obstacle à ce que les requérants, qui ne sont pas la partie perdante, soient condamnés à verser à l'Etat la somme qu'il demande au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens ; qu'il y a lieu en revanche de condamner l'Etat à verser à l'ensemble des requérants une somme globale de 20 000 F sur le fondement des mêmes dispositions ;

DECIDE :

Article 1er : Le décret du 6 mai 1995 déclarant d'utilité publique et urgents les travaux de construction de l'autoroute A 400 entre Annemasse et Thonon-les-Bains est annulé.
Article 2 : L'Etat versera aux auteurs des requêtes susvisées la somme globale de 20 000 F.
Article 3 : La présente décision sera notifiée à la commune d'Arthaz-Pont-Notre-Dame, à la commune de Cranves-Sales, à la commune de Juvigny, à la commune de Nancy, à la commune de Saint-Cergues, à l'Association contre le projet de l'autoroute transchablaisienne, à l'Association de défense et d'aménagement des Quartiers Genevray-Senevullaz, à la Fédération Rhône-Alpes de protection de la nature F.R.A.P.N.A, à la Fédération nationale des associations d'usagers des transports F.N.A.U.T., au Comité antibruit et de défense de l'environnement rhône-alpin C.A.D.E.R., à l'Association Protection-Santé-Environnement P.S.E., à l'Association Espaces naturels : Espaces de vie, à la société civile immobilière du Moulin de Juvigny, à Mme Hélène Besson, à Mme Madeleine Boutet, à M. François Cavelier, à M. et Mme Chevassut, à M. Emile Maurel, à Mme Catherine Moguin-Gaudet, à M. Pierre-Daniel Gos, à M. Denis Maire, à M. Gérard Comte, à M. Robert Layat, au Premier ministre et au ministre de l'aménagement du territoire, de la ville et de l'intégration.

Analyse

Le coût financier de l’autoroute A 400 entre Annemasse et Thonon-les-Bains excède l’intérêt de l’opération et lui retire ainsi son caractère d’utilité publique (Assemblée, Association contre le projet de l’autoroute transchablaisienne et autres, 28 mars 1997).

Par un décret du 6 mai 1995, le gouvernement avait déclaré d’utilité publique la construction de l’autoroute A 400 entre Annemasse et Thonon-les-Bains. Saisi de plusieurs requêtes contre ce décret, le Conseil d’Etat en a prononcé l’annulation en considérant que le bilan de l’opération envisagée était négatif, le coût financier du projet excédant l’intérêt de l’opération.

L’Assemblée du contentieux a considéré que l’intérêt du projet était limité. D’une part, Annemasse et Thonon-les-Bains sont reliées à l’heure actuelle par deux routes ayant une longueur égale ou inférieure à celle envisagée et comportant déjà des tronçons à deux fois deux voies. D’autre part, l’autoroute A 400 ne vise qu’au seul désenclavement du Chablais depuis que son prolongement vers la Suisse, qui conférait à ce projet une envergure internationale, a été abandonnée. Aussi les prévisions de trafic étaient-elles relativement modestes (10 000 véhicules par jour). Au surplus, les possibilités réelles d’aménagement sur place du réseau routier en voie rapide privaient d’une grande part de son intérêt l’autoroute A 400.

En regard, l’Assemblée du contentieux a jugé que le coût du projet était excessif : 80 millions de francs au kilomètre alors que le coût moyen au kilomètre d’une autoroute de plaine est de 35 millions. Le fait que le coût d’une autoroute concédée soit entièrement supporté par le concessionnaire puis, à travers le péage, par les utilisateurs, n’a pas été pris en compte par l’Assemblée du contentieux pour apprécier l’utilité publique de l’opération en cause. Sans même se prononcer sur les atteintes à l’environnement, elle a estimé que le coût financier de l’opération était excessif par rapport à son intérêt.

En annulant le décret du 6 mai 1995 déclarant d’utilité publique la construction de l’autoroute A 400 entre Annemasse et Thonon-les-Bains, l’Assemblée du contentieux a, pour la première fois, tiré un bilan négatif d’un grand projet d’infrastructure. Depuis l’adoption, par l’arrêt d’Assemblée Ville Nouvelle Est du 28 mai 1971, de la théorie du bilan, les annulations n’avaient en effet concernés que des projets de portée limitée : construction d’un aérodrome local (Section, 26 octobre 1973, Grassin, p. 598), d’une bretelle d’échangeur, (20 octobre 1972, SCI Sainte-Marie de l’Assomption, p. 657), aménagement d’un chemin communal (Section, 4 octobre 1974, Grimaldi, p. 465).

Ce faible nombre d’annulation de déclarations d’utilité publique de grands projets ne traduit pas l’inefficacité du contrôle du bilan. Celui-ci joue surtout un rôle préventif, dès la phase de conception du projet par l’administration. Ce rôle préventif est particulièrement marqué à l’égard des grands équipements puisque ceux-ci sont déclarés d’utilité publique par décret en Conseil d’Etat : c’est lors de l’examen du projet de décret par le Conseil d’Etat que le bilan est dressé et, le cas échéant, discuté.

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