Superphenix, CE, sect., 28 fév. 1997, WWF-Genève et autres

Analyse

Conseil d'Etat statuant au contentieux N° 161504 161516 167712 Publié au Recueil Lebon
Section
M. Pêcheur, Rapporteur Mme Denis-Linton, Commissaire du gouvernement M. Gentot, Président SCP Richard, Mandelkern, Avocat
Lecture du 28 février 1997

REPUBLIQUE FRANCAISE AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS

Vu 1°), sous le n° 161 504, la requête sommaire et les mémoires complémentaires enregistrés les 12 septembre 1994, 29 septembre 1994 et 27 janvier 1995 au secrétariat du Contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour World Wide Fund for Nature - WWF (Fonds Mondial pour la Nature) section de Genève, dont le siège social est Rue Liotard 5 à Genève (1202), pour World Wide Fund for Nature - WWF (Fonds Mondial pour la Nature) SUISSE, dont le siège social est 14, chemin de Poussy à Verniey (1214) Genève, pour L'AVENIR EST NOTRE AFFAIRE, dont le siège est Case Postale 229 à Genève (1211), pour l'ASSOCIATION CONTRATOM, dont le siège social est 3, Cité du Vieusseux à Genève (1203), pour l'APAG (L'APPEL DE Genève), dont le siège est Case postale 113 à Genève (1211), pour la SPE (SOCIETE SUISSE POUR LA PROTECTION DE L'ENVIRONNEMENT), dont le siège est 6, rue Saint-Ours à Genève (1205), pour l'ASSOCIATION DES MEDECINS POUR L'ENVIRONNEMENT, dont le siège social est à Bâle (Suisse), pour IPPNW-PSR (SUISSE), dont le siège social est 1141 Pampigny (Suisse), pour la VILLE DE Genève, pour la VILLE DE LAUSANNE, pour la VILLE DE LA CHAUX-DEFONDS, pour la VILLE DE LANCY, pour la COMMUNE DE CHENE-BOUGERIES, pour la COMMUNE DE CONFIGNON, pour la COMMUNE DE CARTIGNY, pour la COMMUNE DE RUSSIN, pour la COMMUNE DE PUPLINGE, pour la COMMUNE DE CHENE-BOURG, pour la COMMUNE DE MEYRIN, pour la COMMUNE DE THONOEX, pour la COMMUNE D'AVULLY ; les requérants demandent que le Conseil d'Etat :
- annule pour excès de pouvoir le décret n° 94-569 du 11 juillet 1994 "autorisant la création par la société Nersa d'une centrale nucléaire à neutrons rapides de 1 200 mégawatts sur le site de Creys-Malville" ;
- ordonne le sursis à exécution de ce décret ;
- condamne l'Etat à leur verser 20 000 F au titre de l'article 75-I de la loi du 10 juillet 1991 ;

Vu 2°), sous le numéro 161 516, la requête sommaire et le mémoire complémentaire enregistrés les 12 septembre 1994 et 12 janvier 1995 au secrétariat du Contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour la République et canton de Genève, représentée par le Conseil d'Etat, ayant son siège 2, rue de l'Hôtel de Ville, 1211, Genève 3 ; la République et canton de Genève demande que le Conseil d'Etat :
- à titre principal, annule le décret n° 94-569 du 11 juillet 1994 dans son entier ;
- à titre subsidiaire, annule l'article 3 du décret attaqué ;
- à titre subsidiaire, saisisse la Cour de justice des communautés européennes de la question préjudicielle de savoir si la consultation de la commission européenne était requise par l'article 34 du traité dit de l'Euratom ;

Vu 3°), sous le numéro 167 712, la requête sommaire et le mémoire complémentaire enregistrés les 7 mars 1995 et 6 juillet 1995 au secrétariat du Contentieux du Conseil d'Etat, présentés par la Fédération Rhône-Alpes de protection de la nature - FRAPN- section Isère, dont le siège social est 5, place Bir Hakeim à Grenoble (38000), représentée par son président en exercice M. Beaudoin, domicilié en cette qualité audit siège, la Fédération Rhône-Alpes de protection de la nature, dont le siège social est Université de Lyon I, 43, boulevard du 11 novembre à Villeurbanne (69622) cedex, représentée par son président en exercice, M. Beaudoin, domicilié en cette qualité audit siège ; les requérantes demandent que le Conseil d'Etat annule le décret n° 94-569 du 11 juillet 1994 ;

Vu les autres pièces des dossiers ;
Vu le décret n° 63-1228 du 11 décembre 1963 ;
Vu le décret n° 85-449 du 23 avril 1985 ;
Vu le décret n° 85-453 du 23 avril 1985 ;
Vu le traité du 25 mars 1957 instituant la communauté européenne ;
Vu le traité du 25 mars 1957 instituant la communauté européenne de l'énergie atomique ;
Vu la loi n° 46-628 du 8 avril 1946 ;
Vu l'ordonnance n° 58-1371 du 29 décembre 1958 ;
Vu la loi n° 61-842 du 2 août 1961 ;
Vu la loi n° 87-565 du 22 juillet 1987 ;
Vu la loi n° 76-629 du 10 juillet 1976 ;
Vu la directive du conseil 82/501/CEE du 24 juin 1982 ;
Vu la directive du conseil 85/337/CEE du 27 juin 1985 ;
Vu la directive du conseil 89/618/Euratom du 27 novembre 1989 ;
Vu le décret n° 63-1228 du 11 décembre 1963 ;
Vu le décret n° 77-1141 du 12 octobre 1977 ;
Vu les décrets n° 85-449 et n° 85-453 du 23 avril 1985 ;
Vu le décret n° 88-622 du 6 mai 1988 ;
Vu le décret n° 90-78 du 19 janvier 1990 ;
Vu la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 ;
Vu l'ordonnance n° 45-1708 du 31 juillet 1945, le décret n° 53-934 du 30 septembre 1953 et la loi n° 87-1127 du 31 décembre 1987 ;

Après avoir entendu en audience publique :
- le rapport de M. Pêcheur, Maître des Requêtes,
- les observations de la SCP Richard, Mandelkern, avocat de WWF - Genève et autres, de Me Blondel, avocat de la République et canton DE Genève, de la SCP Coutard, Mayer, avocat de la société Nersa,
- les conclusions de Mme Denis-Linton, Commissaire du gouvernement ;

Considérant que les requêtes susvisées de WWF - Genève et autres, de la Fédération Rhône-Alpes de protection de la nature-section Isère et autre, et de la République et canton DE Genève sont dirigées contre un même décret ; qu'il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision ;

Sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens des requêtes :
Considérant que la création d'une centrale nucléaire à neutrons rapides de 1200 mégawatts sur le site de Creys-Malville (Isère) a été autorisée par un décret du 12 mai 1977 modifié par un décret du 10 janvier 1989 ; qu'à la suite d'un incident dû à la pollution du sodium primaire par une entrée d'air, cette centrale a été mise à l'arrêt, à compter du 3 juillet 1990, pendant plus de deux ans ; que, sur le fondement de l'article 4-III du décret susvisé du 11 décembre 1963, le décret n° 94-569 du 11 juillet 1994, qui constitue l'acte attaqué par les requérants, a autorisé la société Nersa à créer l'installation nucléaire de base susmentionnée afin d'en reprendre l'exploitation ;
Considérant qu'aux termes des dispositions de l'article 3 du décret du 11 décembre 1963 : "Les installations nucléaires de base ne peuvent être créées qu'après autorisation (...) II) Lorsque la demande porte sur une installation mentionnée au tableau annexé au décret n° 85-449 du 23 avril 1985, elle est soumise à une enquête publique. Cette enquête n'est toutefois pas obligatoire (...) a) pour une installation nucléaire de base ayant déjà fait l'objet d'une enquête préalable à une déclaration d'utilité publique, si l'installation est conforme au projet soumis à cette enquête ou si les modifications apportées n'affectent pas de façon substantielle l'importance ou la destination et n'augmentent pas les risques de l'installation ; b) dans le cas de modifications apportées à une installation ou à un projet d'installation ayant déjà fait l'objet d'une enquête publique, si ces modifications répondent aux conditions prévues à l'alinéa précédent" ;
Considérant que l'enquête publique s'est déroulée du 30 mars 1993 au 14 juin 1993 ; qu'il ressort des pièces du dossier que tant les documents accompagnant la demande d'autorisation présentée par la société Nersa que l'étude d'impact et le dossier soumis à l'enquête publique définissaient la production d'électricité comme l'objectif principal de l'exploitation du réacteur à neutrons rapides de Creys-Malville, en soulignant la continuité de la nouvelle phase d'exploitation avec les modes d'exploitation définis dans les précédentes autorisations accordées pour la création de cette installation ; que, toutefois, le décret attaqué du 11 juillet 1994, après avoir affirmé le caractère de prototype du réacteur de Creys-Malville, lui assigne un objectif de recherche et de démonstration et prescrit que "la production électrique du réacteur ne pourra être soumise aux exigences d'approvisionnement du réseau électrique" ; que les changements ainsi apportés à la conception initiale du projet n'ont affecté ni la puissance électrique, qui demeure de 1200 mégawatts, ni les dimensions ou le volume des installations, et qu'il ne ressort pas des pièces du dossier qu'ils aient augmenté les risques de l'installation ; que, toutefois, les modifications contenues dans le décret attaqué par rapport au projet soumis à l'enquête publique, qui portent sur les finalités mêmes assignées à l'installation nucléaire de base, revêtent en l'espèce une importance telle qu'elles affectent substantiellement sa destination ; que, dès lors, la création du réacteur à neutrons rapides ne pouvait être autorisée, dans sa nouvelle configuration, sur la base de l'enquête publique à laquelle il a été procédé dans les conditions décrites ci-dessus, mais impliquait la réalisation d'une nouvelle enquête portant sur le projet tel qu'il a été autorisé par le décret attaqué ;
Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les requérants sont fondés à demander l'annulation, pour procédure irrégulière, du décret du 11 juillet 1994 ;

Sur les conclusions de WWF - Genève et autres requérants tendant à l'application de l'article 75-I de la loi du 10 juillet 1991 :
Considérant qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire application des dispositions de l'article 75-I de la loi susvisée du 10 juillet 1991 et de condamner l'Etat à payer à WWF - Genève et autres requérants la somme de 20 000 F qu'ils demandent au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens ;

DECIDE :

Article 1er : Le décret n° 94-569 du 11 juillet 1994 est annulé.
Article 2 : L'Etat versera une somme globale de 20 000 F au titre de l'article 75-I de la loi du 10 juillet 1991 à WWF - Genève, à WWF - SUISSE, à L'AVENIR EST NOTRE AFFAIRE, à l'APAG, à l'ASSOCIATION CONTRATOM, à la SOCIETE SUISSE POUR LA protection DE L'ENVIRONNEMENT, à l'ASSOCIATION DES MEDECINS POUR L'ENVIRONNEMENT, à la SOCIETE IPPNW - PSR, à la COMMUNE DE Genève, à la COMMUNE DE LAUSANNE, à la COMMUNE DE LA CHAUX-DE-FONDS, à la COMMUNE DE LANCY, à la COMMUNE DE CHENE-BOUGERIES, à la COMMUNE DE CONFIGNON, à la COMMUNE DE CARTIGNY, à la COMMUNE DE CHENE-BOURG, à la COMMUNE DE MEYRIN, à la COMMUNE DE PUPLINGE, à la COMMUNE DE RUSSIN, à la COMMUNE DE THONOEX, à la COMMUNE D'AVULLY et à WWF - FRANCE. Article 3 : La présente décision sera notifiée à WWF - Genève, à WWF - SUISSE, à L'AVENIR EST NOTRE AFFAIRE, à l'APAG, à l'ASSOCIATION CONTRATOM, à la SOCIETE SUISSE POUR LA protection DE L'ENVIRONNEMENT, à l'ASSOCIATION DES MEDECINS POUR L'ENVIRONNEMENT, à la SOCIETE IPPNW - PSR, à la COMMUNE DE Genève, à la COMMUNE DE LAUSANNE, à la COMMUNE DE LA CHAUX-DE-FONDS, à la COMMUNE DE LANCY, à la COMMUNE DE CHENE-BOUGERIES, à la COMMUNE DE CONFIGNON, à la COMMUNE DE CARTIGNY, à la COMMUNE DE CHENE-BOURG, à la COMMUNE DE MEYRIN, à la COMMUNE DE PUPLINGE, à la COMMUNE DE RUSSIN, à la COMMUNE DE THONOEX, à la COMMUNE D'AVULLY, à la Fédération Rhône-Alpes de protection DE LA NATURE, FRAPNA section Isère, à la Fédération Rhône-Alpes DE protection de la nature, à la République et canton DE Genève, au FONDS MONDIAL POUR LA NATURE FRANCE (WWF - FRANCE), à la société Nersa, à E.D.F., au Premier ministre, au ministre de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche, au ministre de l'environnement et au ministre de l'industrie, de la poste et des télécommunications.

Analyse
Le décret du 11 juillet 1994, assignant un objectif de recherche et de démonstration au réacteur de Creys Malville, ne pouvait autoriser le redémarrage de Superphénix sur la base d’une enquête publique ayant défini la production d’électricité comme l’objectif principal de Superphénix (CE, Section, WWF Genève, 28 février 1997).

Le réacteur Superphénix à Creys Malville (Isère) a connu une histoire mouvementée. Il est mis en service en 1985, mais la production d’électricité est suspendue en mars 1987 à la suite de la découverte d’une fuite de sodium. Après sa remise en service, Superphénix subit une nouvelle interruption de septembre 1989 à avril 1990. En juillet 1990, à la suite d’un nouvel incident, la centrale fut à nouveau arrêtée. Les travaux réalisés pour remédier aux incidents constatés permirent d’envisager à partir de 1992 le redémarrage de la centrale. L’autorisation donnée en 1977 étant devenue caduque, un nouveau décret devait être pris. Ce décret en date du 11 juillet 1994 fut aussitôt attaqué par plusieurs mouvements écologistes et par des collectivités publiques helvétiques.

La Section du contentieux a annulé le décret du 11 juillet 1994 au motif que la mission qu’il assigne à Superphénix ne correspond pas à celle qui était soumise à l’enquête publique. En effet, le décret autorisant le redémarrage de Superphénix affirme le caractère de prototype du réacteur, lui assigne un objectif de recherche et de démonstration et prescrit que "la production électrique du réacteur ne pourra être soumise aux exigences d’approvisionnement du réseau électrique". Or l’étude d’impact et le dossier soumis à l’enquête publique envisageaient pour Superphénix un rôle classique d’approvisionnement du réseau électrique et non une évolution vers un rôle essentiellement expérimental.
La Section du contentieux a considéré que cette modification revêtait, en l’espèce, une importance telle qu’elle affectait substantiellement la destination du réacteur. Elle a ainsi appliqué de façon logique la jurisprudence selon laquelle, lorsque des avis sont sollicités dans le cadre d’une procédure d’enquête, la consultation doit porter sur le projet précis poursuivi par l’administration (8 mars 1989, Département de la Charente-Maritime, p. 84).
En annulant le décret attaqué pour un motif de légalité externe, la décision de la Section du contentieux a pour conséquence pratique de subordonner un éventuel redémarrage de Superphénix à l’intervention d’une nouvelle enquête politique.

Le Conseil d’Etat confirme la légalité de la décision délimitant l’aire géographique au sein de laquelle l’Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs (ANDRA) est autorisée à engager des travaux de prospection géologique en vue de l’implantation d’un laboratoire souterrain de recherche (Section, 28 novembre 1997, M. Thiébaut et autres).
La loi du 30 décembre 1991 relative aux recherches sur la gestion des déchets radioactifs organise une procédure en trois étapes. Une première étape qualifiée de travaux de recherches préliminaires permet de sélectionner des zones du territoire national sur lesquelles seront entrepris, dans une seconde étape, des travaux de recherche géologique en vue de retenir quelques sites sur lesquels seront installés des laboratoires souterrains de recherche. C’est seulement au vu des résultats des recherches effectuées par ces laboratoires souterrains que sera finalement choisi le site sur lequel seront enfouis, vers l’année 2020, les déchets radioactifs qui sont actuellement stockés en surface.
Le Conseil d’Etat était saisi d’une requête présentée par trois habitants de la Meuse auxquels s’étaient joints quatre habitants de la Vienne, dirigée contre le communiqué des ministres de l’intérieur, de l’industrie et de l’environnement, en date du 6 janvier 1994, annonçant que l’ANDRA était autorisée à engager des travaux de reconnaissance géologique détaillée dans quatre départements (le Gard, la Haute-Marne, la Meuse et la Vienne).

La Section du contentieux a tout d’abord estimé que ce communiqué constituait une décision administrative susceptible de faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir devant le Conseil d’Etat. En dépit de l’absence de document établissant formellement l’existence d’une décision, il ne faisait aucun doute qu’une décision avait bien été prise. L’annonce faite le 6 décembre 1994, en délimitant l’aire géographique au sein de laquelle l’ANDRA pouvait engager ses travaux de recherche, marquait en effet le passage de la première à la seconde phase de la procédure complexe organisée par la loi. La Section du contentieux en a déduit qu’elle revêtait le caractère non d’une mesure préparatoire, mais d’une décision faisant grief et pouvant, comme telle, être déférée au juge de l’excès de pouvoir.

Sur le fond, les requérants n’invoquaient qu’un seul moyen à l’appui de leur requête. Ils soutenaient que le choix des secteurs sur lesquels devront être menées les recherches géologiques avait été effectué sans que la procédure de concertation prévue par la loi du 30 décembre 1991 ait été respectée. L’article 6 de la loi dispose en effet que “tout projet d’installation d’un laboratoire souterrain donne lieu, avant tout engagement des travaux de recherche préliminaire, à une concertation avec les élus et la population des sites concernés”. Le décret du 17 décembre 1992 pris pour l’application de la loi précise quant à lui qu’un médiateur désigné par le ministre chargé de l’énergie est chargé de mener la concertation préalable et procède à cette fin à toutes les consultations utiles auprès des élus, des associations et des populations concernées”.

Pour répondre à la thèse des requérants selon laquelle les populations n’avaient pas été véritablement consultées, la Section du contentieux a relevé que le médiateur qui avait été désigné s’était rendu dans chaque département concerné pour y rencontrer les élus, les responsables consulaires, socio-professionnels et syndicaux, ainsi que des représentants des associations de défense de l’environnement. Le Conseil d’Etat a également souligné que le médiateur avait annoncé par voie de presse, de radio et de télévision les conditions et l’objet de sa venue, ce qui avait permis d’assurer une expression de l’opinion des populations concernées. De l’ensemble de ces circonstances de fait, la Section du contentieux a déduit que la concertation avec les populations concernées avait été régulière et que la délimitation des zones susceptibles d’accueillir un laboratoire souterrain de recherche n’avait pas été arrêtée en méconnaissance des dispositions de la loi du 30 décembre 1991 ni du décret du 17 décembre 1992.

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